/ 김성섭 강동대 겸임교수ㆍ한국유아정책포럼 부회장
[베이비타임즈=송지나 기자] “주체와 재정이 완전히 다름에도 국공립과 동일한 회계제도를 사립유치원에 적용하는 것은 합당하지 못하며 오히려 감사의 수단으로 작용된다.”
“유치원 운영이나 학비지원 등에서 국가의 지원 비율이 낮은 사립유치원들에게 재정회계규칙을 일괄적으로 적용하는 것은 헌법의 평등권에 위배된다.”
김성섭 강동대 겸임교수는 정부가 사립유치원에 적용키로 한 사학기관재무회계규칙의 문제점을 이같이 진단했다.
발생이나 운영 등에서 전혀 다르고 권리의 주체와 재정의 주체가 완전히 다름에도 불구하고 국공립과 동일한 회계규칙을 사립유치원에 적용하는 것은 불합리하다는 것이다.
김 교수는 “유치원 운영이나 학비지원 등에 있어서 국가의 지원 비율이 낮은 사립유치원들에게 재정회계규칙을 일괄적으로 적용하는 것은 헌법의 평등권에 위배된다”고 강조했다.
김 교수는 또 “사립유치원의 현실성 있는 회계운용을 위해서는 기본금, 차입금, 적립금, 감가상각과 설립자의 투자에 대한 권리 인식 등에 대한 항목들이 인정돼 회계 항목으로 분개될 수 있어야 하고, 시설 사용료 형식의 감가상각 방법 등도 사립유치원의 회계에 포함돼야 한다”고 주장했다.
다음은 김성섭 교수가 3월 24일 서울 여의도 침례교회 교육관에서 진행된 한국유아정책포럼 창립세미나에서 발제한 ‘사립유치원 재무회계규칙의 구성 요건과 문제점’ 연구자료 전문이다.
<사립유치원 재무회계규칙의 구성 요건과 문제점>
Ⅰ. 서론
정부는 유아교육 공교육화 정책에 의해 유아학비 지원과 함께 재정지원의 투명성을 확보하기 위한 유치원 재무회계규칙 제정을 추진하여 왔고, 최근에 사학기관재무회계규칙을 개정 및 법률적인 공포를 하였다.
회계는 일정한 규칙에 의해 경영체의 운영 정보를 생성하고, 공시를 통해 그 결과를 이해관계자들에게 제공하며, 이해관계자들은 최적의 의사결정을 하여 경제활동을 하도록 한다. 따라서 회계 정보들은 이해관계자들의 합리적인 의사 결정을 위하여 투명하게 작성 되어야 한다.
사립유치원들은 사립학교법 제2조, 유아교육법 제2조 및 제7조에 근거하여 설립된 학교기관이며(김병주, 2009), 사립유치원들의 회계는 사학기관재무회계규칙의 적용을 받는다. 이 규칙은 학교 법인, 공공단체 이외의 법인과 이들이 설치 및 경영하는 학교 및 사인이 설치, 경영하는 학교의 재무와 회계의 운영에 관하여 필요한 사항을 규정 하고 있다.
사학기관재무회계규칙은 1966년 문교부령으로 처음 제정되고 1969년 7월 19일 교육부령 제246호로 전문 개정, 2013년 3월 23일에 교육부령 제1호로 일부 개정 및 2016년 9월 22일에 일부 개정과 함께 본 개정안은 2017년 9월 1일 시행으로 예정되어 있다.
최근의 개정에 대하여 교과부가 제시한 개정이유는 지금까지 사학기관재무회계규칙에서 준용 상태로 운영하던 사립유치원의 회계를 사립학교의 범주에 포함시키면서 제도화 하고, 유아교육기관의 특성을 반영한 예산 및 결산서의 세입세출 항목을 별도로 제시하여 재정 운영의 투명성을 확대하며, 기관 운영의 애로성을 타개하기 위하여 차입금과 적립금의 운영을 제한적으로 허용하는 것 등을 골자로 하고 있다.
그러나 이러한 개정에 대하여 사립유치원계에서는 설립 및 운영 재원이 개인의 재산으로 구성되어 있기에 재정 회계가 근간을 이루고 있는 사립학교재무회계규칙을 적용하는 것은 실제 사립유치원의 운영을 나타내지 못하며, 교육부가 회계 투명성을 요구하는 요인으로 들고 있는 재정 지원도 학부모에 대한 지원으로 사립유치원에 대한 재정 지원은 아니고, 차입금 및 적립금의 허용도 실제로는 허가 사항 등으로 제한하여 금지하고 있는 점 등을 들어 시행을 반대하고 있다.
우리나라에서 사인들이 설립한 사립유치원들의 경우 사학법인이나 재단과 같은 재정이나 운영 구조, 운영 규모 등을 갖고 있지 못하며 생계형의 유치원들이 대부분이다. 또한 유치원의 설립과 운영에 있어서도 국가의 재정 지원이 이루어지고 있지 않았지만 사인이 설립하였다는 원인 하나로 재정회계기준에 준하는 통제를 받아왔다. 이러한 구조적 요인에 의해 기본금(유치원 설립비), 차입금이나 적립금 설립자의 책임 부분 등이 인정되지 못하여 회계운영이 실제 운영과 다른 결과를 가져온다.
교육부가 유아교육 재정 지원을 하고, 이에 대한 투명성을 확보하기위한 재무회계 규칙을 제정하는 것은 행정적 측면으로 본다면 당연할 수도 있을 것이다.
그러나 현실적으로는 많은 문제점들을 내포하고 있는데, 회계의 특성으로 본다면 투입과 산출에 대한 책임 및 결과가 일치하지 않는 문제점을 드러낸다. 사립유치원의 재정이나 재무 및 회계를 구성하는 자산 등은 일반 개인이 투자한 것이며, 교육비 등 운영 재원도 부모들이 제공하는 교육비이지만 학비지원을 검증한다는 행정적인 절차에 의해 적용하는 회계 방식 등은 정부회계 기준으로 통제하고 있다.
우리나라의 유치원 회계 규칙에서는 공립과 사립 즉 국가의 재정과 민간의 재원을 같은 원천으로 보고 있는데, 발생이나 운영 등에서 전혀 다른 성격으로 구성 되어 권리의 주체와 재정의 주체가 완전히 다름에도 불구하고 동일한 회계 제도를 적용하는 것은 합당하지 않으며, 이러한 회계 규칙으로 만들어낸 자료나 회계 정보들은 회계적인 정보보다는 오직 감사의 수단으로 적용이 될 뿐이다.
이러한 구조의 사립유치원 재무 회계 제도는 회계에서 요구하는 올바른 정보를 만들어 낼 수 없고, 따라서 본 글에서는 우리나라 사립유치원 회계 구성의 내용과 제도적 문제점을 제시하고, 그 해결 방안을 모색하고자 한다.
Ⅱ. 사립유치원 회계의 다양한 특성
1. 사립유치원 회계의 다양한 특성
1) 사립유치원 회계와 투명성
사립유치원의 회계는 회계의 재원의 구성이나 운용 능력 및 결과에 의하여 재정 건전성이나 투명성이 낮은 것으로 알려져 왔다(김성기, 2012). 회계의 투명성은 사회구성원들이 가지고 있는 가치와 일관성에 의해 공정하게 평가되고, 명확히 식별될 수 있는 절차에 따라 모든 거래, 계약 또는 의사결정이 이루어지는 것으로 정의된다.
회계가 투명한 상태를 달성하려면 회계규칙이 적정하여야 하고, 회계를 구성하는 재원이나 회계정보의 내용뿐 아니라 회계처리의 과정까지도 충분히 공개되어야 하며, 따라서 회계 기준이 일정하지 않거나 모호하고 회계 운영 능력이나 방법이 낙후할 경우 회계 투명성은 낮을 수밖에 없다.
또한 정보를 요구하는 사람의 관심도나 이해관계의 정도에 따라 요구되는 투명성은 다를 수 있는데, 김은설(2014)은 사립유치원의 설립과 성격에 대한 입장에 따라 다양한 해석이 존재할 수 있으며, 시각에 따라 사립유치원이 유지해야 하는 투명성과 공공성의 수준에 대해서는 합의된 결론이 다를 수 있음을 언급하고 있다.
이런 논의들을 고려한다면, 사립유치원의 회계가 아느 정도로 투명해야 할 것인가에 대해서는 논외로 하더라도 사립유치원의 회계가 재정회계 기준에 적합할 정도로 투명해야 할 것인가에 대한 문제는 논란의 여지가 있다.
2) 사립유치원 회계의 비영리적 형식
교육기관 회계의 규준은 재정회계에 근간을 두고 있는데, 재정회계는 재원의 조달이 재정, 즉 국민의 세금이나, 국가의 공채에 의한 차입에 의한다. 재정회계는 재원 조달이 일정하고, 회기 말에 과부족이나 잉여를 인정하지 않으며, 부족 시는 추가예산으로 사업의 영속을 유지하고 있다. 따라서 조달과 결과보다는 운영에 중점을 둔다.
사립유치원 회계는 교육 목적에 의해 비영리회계의 범주로 분류되어 수익성보다는 원아들의 교육을 위해 조달된 재원의 운용 수준을 중시하도록 하고 있는데, 다음과 같은 특징을 지니고 있다.
첫째, 유치원 회계는 국가의 재정 지원에 의한 교육을 원칙으로 하기에 기금회계를 중심으로 구성되어 있다. 유치원은 학기 초에 원아들에게 제공할 교육 서비스의 내용이나 교직원들의 급여등 인건비, 운영비 등을 예상하여 적정 원비를 책정하도록 하고 있다.
둘째, 재정회계의 특징에 의해 현금의 유입 및 유출 시점에서 수익과 비용을 인식하는 현금주의 또는 현금주의와 발생주의의 절충형태인 수정발생주의를 적용하고 있다.
셋째, 교육비나 기타 전입금등은 전량 교육에 투입되어야 하는 특성에 의해 비용의 기간적 배분을 통한 기간손익계산을 인정하지 않으며, 유치원의 설립에 조달된 재원은 귀속 여하를 불문하고 상각과정을 둘 수 없다.
유치원 회계의 운용이 기금과 예산규정에 따른 자산의 유입․유출 및 잔액을 나타내는 것이기에 설립에 투입된 토지구입비나 건물 건축비, 기타 비품 구입비 등은 모두 매몰비용으로 인식되어 장부상에 그 가치를 표시하지 않고 설립 시나 고정자산을 구입한 시기에 전부 상각하거나 일시불 지출로서 기장하고 있다.
3) 사립유치원 회계와 영리성
회계는 재원의 조달과 운영 및 결과에 대한 흐름이며, 대차가 일치하여 장부에 나타나는 회계적 수치는 일정 시점의 상태를 나타낸다. 따라서 회계로 정확한 정보를 나타낼 경우에는 재원의 조달과 운영 및 결과와 책임까지 나타나야 하며, 회계자료는 이 과정의 모든 흐름을 포함하는 자료들로 구성이 되어야 한다(서형우, 2003).
현행의 사립유치원 운영은 법적인 규정이나 제도적 요건과는 달리 영리의 형태가 존재한다(오창걸, 2012).
재정지원이 없는 사립유치원은 재원의 조달이나 운영후의 결과에 대한 모든 흐름을 회계의 대상으로 하고, 운영에 대한 책임은 전적으로 설립자와 원장에게 달려있으며, 안정적 운영을 위해 모든 것을 부담해야 한다.
설립시에 투입된 자원은 개인의 순자산일 수도 있고, 부족분은 차입으로 조달할 수도 있으므로 이자 비용이나 기회비용이 발생할 수 있고, 운영시에도 인건비 등 필요경비를 포함한 적정 잉여가 필요하며, 장기적인 시설의 보수나 재건축등을 위한 적립이나 충당금 등도 필요하다.
더구나 회계적인 흐름으로 실제 투입된 재원들의 적정 흐름을 장부상으로 적정한 분개를 통해 나타낼 수 있어야 한다. 현실적으로도 우리나라의 사립유치원들은 생계형이 많으며, 적정 생활을 위한 일부의 영리는 발생해야 한다.
4) 유치원회계의 성립과정
우리나라의 유치원회계의 성립에 관한 과정을 본다면 유치원 회계가 지니고 있는 문제점들을 도출할 수 있다. 국공립유치원의 설립에는 기금회계의 특성으로 국가의 예산을 투입하여 부지를 매입하고, 건축을 하는 과정을 거쳐 해당 사업 종료를 하기에 개원후의 유치원 회계에는 설립비 등이 전혀 영향을 주지 않는다. 그러나 일반회계의 경우 경영체의 설립 과정은 자본금이 납입 되면 회계가 시작되므로 자금 흐름 전 과정을 나타낼 수 있다.
이에 비하여 사립유치원 회계 성립에는 유치원 인가 이전에 원사가 완공이 되어야 성립하는 것을 원칙으로 한다. 따라서 원사 완공 이전에 부지매입이나 건축에 소요된 재원 등 실제로 재원은 유치원 설립에는 투입되지만 유치원 회계 성립 이전의 지출은 회계 대상에서는 제외되고, 자산에는 등재되는 모순을 지닌다.
그 결과 자산의 취득이나 건축에 소요된 비용 등은 회계에서 제외되고, 운용에 대한 기회비용이나 지출 내역 등도 장부상에 기재될 수 없으며, 결국은 운영 시점에서 회계 왜곡의 한 원인이 될 수 있다.
2. 사립유치원 회계규칙 제정 과정
1) 유치원 회계규칙 제정과 회계 규칙
사립유치원의 재정관리에 관하여 국가는 전액은 아니지만 유아교육의 수요자들에게 재정 지원이 이루어지고 있다는 법적인 근거와 공교육적인 측면으로 접근하고 있다. 그러나 공교육에서 가장 중요한 국가지원이나 교육기회의 균등 측면에서는 공교육화가 아직 이루어지고 있지 않다.
정부는 2009년 유아교육선진화 정책을 추진한 이래 재무회계분야에 있어서는 국공립유치원과 사립유치원이 공유할 수 있는 재무회계규칙 제정을 추진하여 왔다. 몇 번의 연구 결과에 의해 국공립유치원들은 2012년도에 재무회계규칙 제정을 하여 시행하고, 사립유치원에 대해서는 사학기관재무회계규칙을 준용하는 것으로 하였으나 최근에 들어서 사립유치원 단체의 반대를 무릅쓰고 법적인 절차를 통해 사학기관재무회계규칙을 개정하는 것으로 가닥을 잡고 있다.
지금까지의 진행과정을 본다면 다음과 같다.
2) 유치원 회계 공통안의 제정 추진
2004년에 제정된 유아교육법에 의한 2009년의 유아교육선진화 정책은 유아교육분야에 재정 지원을 확대하는 근거를 만들었다. 또한 지원되는 재정 지원의 투명성 검증을 요구하게 되어 유아교육선진화 정책에는 유치원 회계 규칙 제정과 정보공개 및 유치원 운영위원회를 구성하도록 하였다.
3) 유치원회계규칙 제정 1차 연구
2010년에 국가는 연구자를 선임하여 국공사립유치원 회계의 통합을 위한 준비를 진행하였다. 당시의 연구자는 국공립 유치원과 사학기관재무회계규칙에 대한 기초 연구 등을 통해 처음으로 사립유치원에 적용하고자하는 예결산 양식 등을 작성하고자 하였다.
이에 비하여 한국유치원총연합회는 삼일회계 법인에 사립유치원 회계기준 제정을 위한 용역을 발주하여 일반회계의 틀에서 실제 유치원회계계가 운영을 정확히 반영할 수 없는 원인을 해소하고 사립유치원의 실제 운영을 반영할 수 있는 요인들( 차입금의 허용, 적립금의 적립, 감가상각의 인정 여부, 원사 등의 사용에 의한 설립자들의 권리, 설립자들의 근로에 대한 인정 여부, 유치원 해산시의 방안 등)을 회계적 차원에서 제시하였고, 이러한 요인들을 국가의 연구자들과 상호 협의하여 내용들을 반영할 수 있는 항목(차입금, 적립금의 필요성 등)들을 제시하기도 하였지만 1차 연구 결과는 교육부에 의해 채택되지 않았다.
1차에서 제시한 틀에 의해 국립유치원들은 처음으로 회계기준안을 마련하여 2012년부터 적용하여 왔다.
4) 유치원회계규칙 제정 2차 연구
2012년에 이루어진 연구에서 연구자는 이전의 연구에 비하여 국공립유치원 각 1개소와 사립 유치원 1개소의 회계 장부를 분석하면서 연구를 진행하였다.
연구자는 1차 연구에서 제시된 차입금 및 적립금 등은 인정될 필요가 있음을 제시하였지만 그 재원에 대해서는 유치원 자산이 아닌 개인 재원을 바탕으로 하고 상환 등도 유치원과는 관계없이 개인의 책임으로 한정하도록 하여 결과적으로는 1차 연구 보다 후퇴한 회계원칙을 제시하였다.
5) 유치원회계규칙 제정 3차 연구
2014년에 시행된 연구는 1, 2차 연구 및 육아정책연구소를 중심으로 이루어진 사립유치원 표준교육비 연구 등을 토대로 사립유치원의 회계 건전화를 위해서는 차입의 인정과 적립의 허용 등 일부 내용들에 대하여 현실적으로 해결이 되어야 할 것으로 제시하였다. 그러나 설립자에 대한 권리 등 실제 유치원의 운영에 대해서는 오히려 더 강화하는 내용을 제시하여 반발을 일으켰다.
6) 사학기관재무회계규칙 개정
2014년 이후부터는 유보통합추진에 의해 연구가 진행되었으며, 재정 지원을 전제로 하여 유치원회계와 보육시설 회계의 통합 차원으로 추진되었으며, 기존의 사립유치원 회계 중심에서 벗어나 사학기관재무회계규칙 개정의 형태로 바뀌었다.
지금까지의 유치원 회계규칙 재정 및 개정 과정을 본다면 정부는 몇 번의 연구과정을 거쳐국공립과 사립이 공유할 수 있는 재무회계규칙의 제정을 시도하였지만 적절한 재무회계규칙 제정을 위한 합의에는 실패하였는데, 그 주된 원인은 국공립과 사립의 성립 배경이나 재원 구성의 차이 및 운영의 방법등이 서로 일치하지 않는 것을 간과하였으며, 한편으로는 현실적인 연구보다는 회계나 경영의 실제 경험자보다는 일부 학자들의 문구 수정과 규칙의 선언적인 내용만 강요하여 생긴 결과로 볼 수 있다.
3. 유치원의 형태와 회계 규칙
그러나 이러한 회계규칙 제정을 위한 노력들은 회계의 기본적인 조건들을 고려하지 않고 추진되어 결론적으로 본다면 현실을 나타내지 못하고 있다는 비판을 면치 못하고 있다.
위 표에 의하면, 유아교육 재정은 국민의 납세에 의한 재정으로 구성되고 있으므로 법인 중심의 사학기관이나 국공립유치원들은 운영 재원이 재정에 근거하므로 재정회계규칙을 적용하는 것은 지극히 당연할 것이다. 이에 비하여 사립유치원들은 재정 구성이 개인의 재원에 있으므로 재정회계방식을 적용하는 것은 올바르다고 할 수 없다.
이에 대하여 정부는 무상교육비 지원을 재정회계 적용의 근거로 제시하고 있지만 실제 재정 지원 비율은 전액 이루어지고 있지 않으므로 재정회계 방식을 적용하는 것은 올바른 방법이라고 할 수 없으며 오히려 일반회계의 기준을 적용하여야 할 것이다.
또, 우리나라의 유아교육법에는 유아교육에 대한 무상지원을 규정하고 있다. 즉 유아교육법 제 24조 제 1항에는 공사립유치원을 막론하고 유치원에 취원중인 유아들 모두에게 무상교육을 실시할 것과 동법 제 2항에 의해 무상교육비는 학부모에게 지원하며, 동법 제 26조에는 사립유치원에 대한 재정 지원도 규정하고 있다.
그러나 이러한 법의 내용과는 다르게 무상교육비는 차별적으로 지원되고 있는데 그 내용은 아래의 표에 잘 나타나 있다.
표에서와 같이 국공립 유치원에 취원중인 원아들에게 국가가 지원하는 경비는 원아 1인을 기준으로 할 때 99만원이지만, 사립유치원에 취원중인 원아들에게는 누리과정비 22만원 및 종일반비 7만원을 포함한 29만원에 불과하여 재정지원이 차이가 있음은 물론 사립에 취원 중인 원아 부모들은 추가로 31만원 정도를 추가로 부담하여야 한다.
이와 같이 유치원 운영이나 학비지원 등에 있어서 국가의 지원 비율이 낮은 사립유치원들에게 재정회계규칙을 일괄적으로 적용하는 것은 헌법의 평등권에 위배될 뿐만 아니라 회계 구성에 왜곡을 가져오는 원인이 된다. 결국 지금처럼 국가의 재정지원 비율이 낮은 상태에서 국공립과 사립유치원의 회계를 동일 선상에서 수평비교를 하는 재무회계규칙을 적용하는 것은 전혀 맞지 않는 말이 된다.
4. 사립유치원 회계의 특성과 문제점
사립유치원 회계 제도의 기본적인 구성요소에 의한 문제점으로는 아래의 다양한 원인들에 대하여 적정성을 논의할 수 있을 것이다.
1) 재산 출연에 대한 인식
현재의 사학기관 재무․회계규칙은 유치원의 설립에 필요한 재산을 설립자의 출연으로 간주하고 있으며, 이에 의하여 소유권은 인정되지만 소유에 따른 댓가 등 권리는 인정되지 않는다. 이러한 간주에 의해 사립유치원들이 요구하는 시설 사용료도 교육부의 견해로는 개인들의 출연으로만 인정하고 있다.
그러나 출연에 대한 댓가로 인건비나 운영비 지원등이 이루어지고 있는 법인과는 달리 사립유치원들은 출연한 재산으로 보기 어려우며, 출연금2)은 유치원 설립시에 필요한 요식으로 법적인 요건으로만 규정하는 것은 쉽게 인정할 수 없을 것이다.
2) 잉여의 발생
비록 국가가 유아교육의 공교육을 추진하고 누리과정비를 부모에게 지원한다고는 해도 사립유치원은 개인이 설립한 경영체이므로 운영 책임은 개인이 부담하여야 한다. 그러나 현행 유치원 회계는 설립자에 대해 책임은 부과하되 권리는 인정하지 않는 모순적인 구조를 유지하고 있는데, 운영 결과로 발생하는 손실이나 부족금등은 설립자의 책임으로 하고 있지만 운영의 결과에 의해 적자 등이 발생해도 국가는 아무런 책임을 지지 않는다.
원아의 감소 등으로 자금 과부족이 생겨도 경영자가 재정 지원을 받을 수 있는 어떠한 규정도 존재하지 않는다. 이런 논리라면 당연히 잉여금에 대한 귀속도 설립자에게 있어야 할 것이지만 재정회계 기준을 적용하여 유치원회계에서 잉여를 만드는 것은 인정되고 있지 않으며, 오직 교육외에는 사용을 금지하고 있어서 회계적으로 발생할 수 있는 정당한 잉여의 흐름을 금지하고 있어 결국 회계 왜곡으로 변할 수밖에 없는 원인을 제공한다.
또, 운영의 목적성을 들 수 있는데, 사인으로서의 개인이 교육적 목적을 가지고 유치원을 설립하였을지라도 일정 부분의 개인적인 영리성은 부인할 수 없다. 따라서 설립자나 원장으로서는 교육기관의 영속성 유지를 위한 일정부분의 이익규모를 필요로 할 것이나 예결산주의에 의한 현행 제도로서는 잉여를 인정하지 않기에 결국 일정부분의 잉여를 위한 내용은 음성화하거나 의도적으로 누락되거나, 이중 기장이나 기타의 방법으로 다른 항목에 전가되어 회계의 오류를 가져오는 원인이 될 수밖에 없다. 사립유치원의 교육적 목적을 위해 필요한 자금의 흐름과 잉여에 대해서는 합리적인 기장 방법이 인정되어야 할 것이다.
실제로 스웨덴이나 호주, 뉴질랜드 등 서구의 많은 나라들이나 일본, 중국 등에서는 사립유아교육기관들의 적정 운영을 통한 잉여의 창출을 인정하고 있는 경우가 많이 있다. 교육재정으로 학교를 설립하며, 필요할 경우 정책에 의해 민간부분의 교육 시설에 대하여 적정의 운영 성과를 통한 수익을 인정하거나 적정 경영의 결과에 의해 발생한 이익의 적립이나 영리성을 인정하고 있다.
또, OECD는 각국이 유아교육의 정책적인 확대를 위하여 시설의 설치 등 국가 재정에 의한 유아교육기관 설립과 유아교육에 대한 투자가 어려울 경우 실제 교육기관의 설립에 소요되는 재원을 사회적인 비영리 기업이나 사회자본 등 민간 재원으로 설립 할 수 있도록 하고, 국가는 민간의 교육기관 설립에 소요되는 기본 자산에 대한 인정과 시설 사용료 등을 지급함으로써 유아교육에 대한 저변의 확대와 국가의 재정 증가에 대한 부담을 완화할 수 있는 방안도 제시하고 있다.
3) 미래시점의 자산 인식
현행의 회계 항목들은 1년 단위의 회계 기간동안 학교 운영을 위해 중점적으로 구성 되어 있고(서형우, 2003), 감가상각의 발생이나 설립시의 출연재산에 대한 인식, 자금과부족에 의한 잉여의 발생과 처분 및 자산의 운용에 대한 문제 등 단위 회계기간을 넘어서 장기간으로 발생하는 회계 항목(김성기, 2012)에 대해서는 현행의 회계로 기장할 수 있는 방법이 없어서 그 내용들을 정확하게 반영하지 못하고 있다.
유치원회계에서는 비영리회계의 특성에 의해 감가상각을 인정하고 있지 않다. 즉, 유치원의 설립시에 자산의 취득 비용은 설립 시에 이미 투자되었다는 재정회계의 성립 기준과, 감가상각이 현금흐름을 수반하지 않는다는(송태진, 2008)는 것에 의해 감가상각이 미래 시점의 투자를 위한 재원의 적립 등은 인정되지 않는다.
이에 의해 교육환경의 개선을 위해 유치원의 시설과 설비는 주기적으로 개축 또는 보완되어야 하지만 재정회계에 의하면 원사나 차량 등의 자산에 대한 충당금이나 감가상각을 인정하지 않고 있다(김병주, 2010). 따라서 사립유치원들의 시설의 개축이나 보완을 할 경우 설립자의 개인적인 출연을 할 수 밖에 없는데(김성기,2012), 설립자의 출연재산 또한 환수 할 수 있는 항목이 구성되어 있지 않다.
일반회계에서 감가상각 논의는 비용 처리를 위한 항목으로 볼 수 있다. 사립유치원 회계의 경우 교육의 영속성을 유지하기 위해서는 비용이 아닌 미래 투자의 개념으로라도 인정이 되어야 하지만 현행 제도에서 감가상각은 인정되고 있지 않으며, 최근의 개정에서도 제외되었다.
회계규칙에는 학교시설 개선을 위한 건축적립금과 기타 관할청이 필요하다고 인정하는 적립금을 적립할 수 있음을 명시하고, 적립 목적에 한해서만 사용할 수 있도록 규정하고 있다.
또한, 설립자 등이 출연한 재산에 대해서는 공익목적으로 간주하고 있지만 실질적인 운영은 적립의 목적이나 사용 용도 등을 제한하고 있다. 설립시의 재원들이 사유재산인 사립유치원의 실제적인 운영을 감안한다면 사립유치원은 성격상 공익목적의 교육기관이면서 설립자 개인이 사재를 출연하여 운영하는 개인 소유의 교육기관이므로 실제로는 미래시점의 투자나 경영 형태에 대한 제도적인 대책이 요구된다고 하겠다.
4) 유동성과 채무의 불인정
국공립유치원에 비하여 사립유치원들은 재원의 조달과 지출에는 불확실성의 요소를 배제할 수 없다. 재정회계의 경우는 재원 부족 시 추가경정예산 등을 통해 재정에서 지원을 받는데(송태진, 2008), 대부분의 경우 국공채에 의한 국가의 차입에 의한다.
그러나 사립의 경우는 출산율의 저하 등 사회 구조의 변화에 의한 장기적인 형태의 원아수 감소나 원아모집의 결과로 원아의 변동이나 시설의 개보수 등으로 발생할 수 있는 경영의 위험에 체계적으로 대비할 제도적인 외부 차입이 허용되어있지 않아 유동성 위기를 겪거나 운영에 영향을 준다.
이에 비하여 보육시설재무회계의 규칙에는 월 보육료의 일정부분으로 설립자의 재원조달에 대한 비용을 인정하고 있으며, 충당금이나 적립등도 인정하고 있다. 유치원의 설립에 국가가 조달하여야 할 자금을 개인이 조달하였다면 개인의 조달에 의한 교육기관의 설립을 인정하고, 학습권의 안정적 운영을 해하지 않는 범위 내에서 설립자의 자산과 사회적 기여에 대한 운영이 가능하도록 하여야 한다.
5) 회계 항목의 불일치
현행의 사립유치원 회계에서는 회계 규칙에 의해 비록 정당한 집행이라고 할지라도 재정회계에서 인정하지 않는 부분이 있어서 기장할 수 없는 부분이 존재한다.
유치원의 설립시 투입한 토지구입이나 건축비등 즉 고정비는 직접비용은 아니지만 교육 목적을 위해 반드시 필요한 비용이다. 유치원의 건립에도 자기자본과 차입에 의한 타인자본이 혼용되기 마련이다.
그러나 외부 차입이 인정되지 않는 현행의 회계 기준에 의해 타인자본의 차입이나 이자 비용 등은 인정되지 않으며, 회계 항목을 변경하여 설립자의 전입금으로 기장할 경우 전입금만 인정되고 세출로는 인정되지 않는 모순이 발생한다.
이와 같이 외부 차입이나 설립자금에 대한 비용 및 원금 상환등에 소요되는 자금은 비록 교육의 목적으로 투입되었을지라도 정상적인 기장 방법이 없기에 다른 항목으로 전이되거나, 회계 내용이 부풀려지거나, 운영자금 전체의 규모를 줄이는 등 왜곡의 요인이 된다.
6) 인식 시점에 의한 회계 방법의 개선
사립유치원의 회계는 인식 시점에 의해 재정회계와 일치하지 않을 수 있다. 즉 현금주의 관점과 발생주의 관점에 대한 것으로 일반회계와 성격이 유사한 사립유치원의 회계에는 발생주의 방식이 더 적합하다고 할 수 있다.
재정회계는 현금주의를 바탕으로 하고 있는데, 현금주의는 현금의 유입과 유출 여부에 따라 수익과 비용을 인식하는 것으로 현금 흐름이 수반되지 않은 수익이나 비용 또는 회계적인 자산 및 부채의 증감은 인식되지 않으며, 이러한 이유로 건축물 등 고정 자산의 감가상각비는 인정되지 않는다.
이에 비하여 발생주의는 수익과 비용의 인식 시점이 현금의 흐름이 발생하는 시점이 아니라 재무 상태를 변동시킨 거래가 발생한 시점에서 인식하는 방식이다. 즉, 수익은 수익을 획득한 시점에, 비용은 비용이 발생된 시점에 수익과 비용으로 인식한다.
이에 따라 거래는 발생하였으나 현금의 유입과 유출이 이루어지기 이전 시점에 지급되는 미수금, 미수수익, 미지급비용, 선수수익, 선급비용 등의 발생주의 거래항목이 사용되게 된다.
재정회계는 국가가 지급하는 재정 지원을 근간으로 하기에 재정이 필요한 시기에 적절한 지출을 함으로써 회계를 지속할 수 있지만 사립유치원의 경우는 실제 수납하는 납교금이나 지출하는 비용의 지출 시기, 건물의 유지보수나 감가상각 등을 모두 포함할 수 있는 회계로 구성이 되어야 한다.
따라서 기존의 현금주의 중심의 회계에 대한 인식 기준을 발생주의의 인식으로 전환되어야 할 필요성이 있으며, 실제로 우리나라의 경우에도 대학회계를 발생주의로 전환하기 위한 다양한 연구들이 있어서 장기적으로 본다면 천세영(2006), 김인규(2008), 권선국(2014)의 연구에서 주장한 것처럼 사립유치원의 회계도 발생주의적인 관점에서 논의될 필요가 있다.
OECD 등 다른 나라들의 학교 회계제도에 대한 사례를 본다면, 호주나 뉴질랜드, 영국, 스웨덴 등 많은 국가들도 발생주의적인 회계 제도를 통하여 학교 회계를 운영하고 있다.
이상과 같은 발생주의와 현금주의의 성격을 비교하면 아래의 표와 같다.
7) 설립자의 권리
한편, 근래에 다양한 논의의 대상이 되고 있는 설립자의 정당한 권리에 대한 보장이 이루어져야 한다. 회계 및 경영의 주체에 대한 설립자의 권리 인정은 설립자의 권리 보전과 투자 부분에 대한 회수 및 운영 성과에 대한 적절한 보상 차원으로 볼 수 있다.
설립자의 기본금 투자에 대한 인정은 개인의 사유재산이라는 당위성과 유치원 설립 당시에 재정 지원이 없었던 점 및 설립자의 재산권 보전과 설립자로부터의 새로운 투자 유인 효과 등을 통하여 실질적인 운영의 투명성을 높일 수 있는데, 투자된 부분에 대한 설립자의 기본적인 재산권을 보전하고 책임 경영을 도모하기 위한 것으로 매우 필요할 것이다.
이러한 기본금 등 설립자의 권리를 인정하는 것은 직접적인 운영으로 인한 운영 책임과 회계의 속성인 경영책임을 구분하는 것에도 중요한 판단 기준이 될 수 있으며, 교육 시설에 대한 일정 비율의 사용료와, 감가상각비, 적립금, 차입금 및 관련 비용과 설립자들의 근로에 대한 급여나 퇴직금 등으로 사립유치원의 설립과 투명한 운영에 중요한 역할을 하여야 하는 설립자들에 대한 책임과 동시에 권리의 인정이 되는 항목들이 포함되어야 한다.
설립자의 권리를 회계에 반영할 수 있는 보상의 형태로는 급여 및 수당의 지급이나 기타 운영비 항목, 경영 컨설팅 비용 또는 설립비의 일정 비율을 고정적으로 지급하는 방안 등을 들 수 있다. 최근에 논의되고 있는 기본금의 회수 방안에 대하여 일정 비율의 시설사용료 지급 형식으로 권리를 인정받는 방법 등을 통해 유치원의 설립에 투입된 개인 재원의 인정이 회계적인 항목을 통하여 반영될 수 있는 한 방법이다.
5. 사립유치원 회계의 적정한 구성 요인과 개선 방향
이러한 논의들을 본다면 사학기관재무회계규칙을 사립유치원의 회계운용 규칙으로 적용하는 것은 많은 문제점이 있으며, 제도의 효용성을 높이기 위해서는 몇 가지 고려할 점이 있다.
첫째, 사학기관재무회계규칙은 모든 대상에게 동일의 규칙을 일괄적으로 적용함으로써 규모에 따른 차이를 인정하지 않고 있으며, 따라서 운영규모가 상대적으로 소규모인 사립유치원에 법인 중심의 회계 기준으로 제정이 된 사학기관재무회계규칙을 적용하는 것은 유치원의 운영 실태를 정확하게 반영하지 못하는 오류를 지니고 있다.
사인 설립 사립유치원들의 재무회계는 법인과 다른 구조를 가지고 있기에 법인에 적용하는 재정회계 중심의 재무회계규칙으로는 올바른 회계 상태를 나타낼 수 없으므로 일반회계 체제로 재정립되어야 한다. 사학기관재무회계규칙은 사립유치원의 경영 규모, 내용의 난이, 회계운용 능력 부족 등으로 실제적인 회계 운용 상황을 정확하게 반영하지 못하므로 제도적인 개선이 요구된다.
둘째, 사학기관재무회계규칙의 형식들은 사립 유치원의 경영 현황을 나타낼 수 있는 규칙으로 제정되어야 한다. 투입되지 않은 재정을 근거로 법적인 의무만 강조하는 회계보다는 사립유치원의 현실과 운영에 부합하는 회계 제도가 만들어져 사회적으로 용인될 수 있는 투명성을 스스로가 확보할 수 있도록 재구성되어 사립유치원의 특색에 맞는 회계제도를 만들어 정착시켜야 한다. 따라서 실제로 경영 현실에 적합한 새로운 사립유치원재무회계규칙을 제정하여 회계운영을 하여야 할 것이다.
셋째, 회계 인식 기준에 의해서도 현금주의 방식에서 벗어나 발생주의 방식으로 전환하여야 된다. 사립유치원의 회계는 실제로는 일반회계와 가깝지만 국가가 일방적으로 법규로 선언한 재정회계 방식의 사학기관재무회계규칙을 답습하고 있다. 재정회계의 틀을 적용하기 위한 현금주의에서 발생주의적인 인식으로 전환하여 올바른 회계 내용을 정할 수 있도록 해야 한다.
넷째, 회계의 구성 항목에 있어서도 많은 개선이 필요할 것이다.
사학기관재무회계규칙에는 감가상각, 충당금이나 적립금 등 발생주의적인 원인에 의한 내용과 기초 설립비나 차입금 및 이자 비용, 설립자에 대한 권리 보전과 잉여의 회수 등 일반회계 항목들이 인정되지 않고 있다.
사립유치원의 현실성 있는 회계운용을 위해서는 기본금, 차입금, 적립금, 감가상각과 설립자의 투자에 대한 권리 인식 등에 대한 항목들이 인정되어 회계 항목으로 분개될 수 있어야 하고, 시설 사용료 형식의 감가상각 방법 등은 사립유치원의 회계에 포함되어야 한다.
또, 유치원의 안정적 경영을 위한 원비책정권이나 경영권 등은 책임에 맞게 경영자들이 자율적으로 정할 수 있도록 자율권이 보장이 되어야 하며, 이에 따라 회계 내용도 새롭게 구성이 되어야 한다.
다섯째, 사립유치원 회계의 투명성은 운영 요인이나 제도 요인들의 조화에 의한 새로운 기준으로 재설정이 되어야 할 것이다. 유치원 회계는 국가가 재정 지원의 검증을 위해 절대적인 투명성을 요구하고 있지만 운영주체인 사립유치원의 상황을 고려하여 투명성의 기준을 재설정하여야 한다.
사립유치원은 개인이 설립하였기에 국가의 공적인 재산은 아니며, 운영과 관리 등은 개인에 의하여 이루어지므로 복잡한 제도 등으로 무리한 투명성을 요구하기보다는 경영적 특성을 반영하여 공익과 함께 사인의 목적도 성취할 수 있어야 한다.
여섯째, 국가는 법조문 형식으로 제시하고 있는 공교육의 추진을 위해 민간 유아교육 시설운영을 공공시설로 전용하거나 실제 유아교육에 투입된 재원에 대한 매입 등을 통해 공교육 발전을 위한 정책을 수립하고 필요한 재정 지원 노력을 하여야 한다.
또, 유치원 경영자는 합리적이고 투명한 유치원 운영을 통해 공교육 기관으로서 사립유치원을 정착시켜야 하며, 이러한 과정을 통하여 유아공교육 정책의 추진으로 유아교육의 질적인 향상을 추구하여야 한다.
일곱째, 국가는 투명성을 요구할 수 있을 정도로 유아교육 수요자에 대한 균등한 재정 지원을 확대하여야 할 것이다. 재정지원은 없으면서 투명만 요구하는 것은 투입이 없이 산출만 얻으려는 것과 같고, 회계의 기본에도 어긋나는 일일 것이다.
