/ 윤석진 강남대학교 법학과 교수
“아동수당 지급대상을 ‘국내 거주 및 국적 보유한 6세 미만의 아동’ 명시 바람직”
[베이비타임즈=송지나 기자] 정부가 내년 7월부터 0~5세 아동을 대상으로 월 10만원의 아동수당을 지급키로 하고 ‘아동수당법(안)’ 제정에 착수했다. 이를 위해 보건복지부는 ‘아동수당법’ 제정안을 이달 17일부터 9월 4일까지 입법 예고했다.
법안에는 2018년 7월부터 0∼5세 아동에게 보호자의 소득수준과 관계없이 월 10만원씩 아동수당을 지급하는 내용이 담겨 있다.
아동수당은 아동양육에 대한 국가의 책임성을 강화하고 미래 세대에 대한 투자 확충으로 아동의 건강한 성장을 지원하고자 도입하는 제도이다.
복지부는 지난달 29일 ‘아동수당법’ 제정안 공청회를 개최하고 전문가들의 의견을 청취했다. 강남대학교 법학과 윤석진 교수가 발표한 ‘아동수당법안 검토 및 외국 아동수당 관련법 비교’ 주제를 정리했다.
“아동수당 ‘수급권자의 보호자’ 입법적 측면에서 내용 불명확, 법률로 명문화해야”
정부는 2018년 7월부터 시행을 염두에 두고 최근 ‘아동복지법(안)’을 발표하였다. 그동안 국내에서는 대부분의 OECD 국가가 아동수당제도를 두고 있음을 견지하고, 보편적 복지체제의 일환, 취약한 아동보호의 확대, 저출산 문제에 대한 대응책으로 ‘아동수당제도’의 도입을 논의하여 왔다. 비록 다른 나라에 비하여 늦은 감은 있지만, 이처럼 국내에도 본격적으로 아동수당제도 도입을 위해 범정부 차원의 큰 걸음을 시작하였다는 점에서 검토 법안이 갖는 의의는 매우 크다.
현재 보건복지부의 ‘아동수당법(안)’의 내용과 입법기술과 체계적인 측면에서 매우 적절한 실체법과 절차법의 내용을 반영한 것으로 평가할 수 있다. 다만, 지협적이긴 하나 일부 법안 본문에서 다소 미흡한 입법적 조치가 발견되어 향후 수정의 필요가 인정되는 사항도 있고, 내용 상 보충이 필요한 부분도 보인다.
보건복지부의 ‘아동수당법(안)’의 입법취지와 그 내용에 전반적으로 동의하면서, 앞서 제시한 수정·보완이 필요하다고 판단되는 몇 가지의 입법사례를 검토하고자 한다.
이에 따른 검토는 일본의 아동수당법과의 비교를 통해 문제와 대안을 제시하였고, 일본 입법사례와 비교되지 아니한 부분은 필자의 전적인 법적 지식을 토대로한 주관적 판단에 따라 검토되었음을 밝힌다.
아무쪼록 향후 ‘아동수당법(안)’을 완비함에 있어 조금이나마 기여될 수 있기를 바라며, 이하에서는 ‘아동수당법(안)’의 조문을 토대로 ① 지급대상 ②아동수당의 신청 및 지급대상 ③ 아동수당 지급액 및 기준 ④ 아동수당의 급여수준 ⑤ 급여의 조정여부 ⑥ 보호자 등의 급여사용의 제한 ⑦ 중앙정부와 지방자치단체의 협의에 대한 검토의견을 제시한다.
# 아동수당 지급대상
법안은 6세 미만의 자를 아동수당의 지급대상으로 설정하여 연령기준에 따른 지급대상을 정하고 있다. 아동수당의 지급대상을 어떠한 기준에 따라 설정한지 여부는 비교법적 관점에 적절하지 않을 수 있다. 이는 국가마다의 특수성이 고려되어야 하기 때문이다. 이 점은 고려되어야 하고, 필요한 경우 향후 그 대상을 확대하거나 축소할 수도 있을 것이다.
일본의 경우 “중학교 졸업 시까지(15세가 되는 해 3월 31일까지)”로 정하고 있다. 물론 일본에 있어 입법실무는 이와 관련하여 중학교의 재학여부가 아닌, 15세라는 연령기준을 원칙적으로 적용하고 있다.
국내법안은 6세 미만의 아동을 지급대상으로 정하면서, 국내거주 요건 등에 대해서는 별도의 규정을 두지 않고 있다. 다만, 아동수당 수급권상실을 정하고 있는 제14조 제2호에서는 “해외로 이주하거나 국적을 상실한 때” 아동수당 수급권을 상실한 것으로 정하고 있어, 수급대상 아동이 ‘국내거주’, ‘대한민국 국적보유자’일 것을 요구하는 것으로 유추 해석할 수 있다.
하지만, 국내 법안의 주요 적용대상인 아동의 부모 등 보호자 및 대리인에게 예측 가능성을 부여하고 입법체계적인 측면에서 명확성을 높이기 위해서는 제4조에서 원칙적으로 “국내 거주 및 국적을 보유한 6세 미만의 아동”임을 명시하는 것이 바람직하다.
이 경우, 제4조에서는 원칙조항으로 국내거주 요건을, 제12조 제1항 제1호 90일 이상 국외체류시 아동수당 수급권 정지, 제14조 제2호에서는 ‘해외이주’, ‘국적상실’ 등 요건불비에 따른 수급권 상실 조항이 입법체계적 조화를 이룰 수 있게 된다.
이와 관련, 일본도 ‘아동수당법’ 제정 당시 수급권자인 아동과 실제 수당지급대상인 부모 등에게 국적 및 거주요건을 요구하지 않았다. 그러나 2011년 ‘아이수당의 지급에 관한 특별조치법’을 제정하면서 일본 ‘아동수당법’의 적용대상인 아동이 일본에 거주해야 한다는 요건을 추가하였다.
다만, 일본은 아동수당을 지급받기 위해 현행법에 주소요건, 양육요건, 소득요건을 요구하고 있지만, 거주요건과 관련하여 양육자에게 국내 주소요건만 둘뿐 일본국적 요건까지 요구하는 것은 아니다. 그리고 양육되는 아동에 대해서는 주소요건이 적용되지 않으므로, 외국에 거주하는 아동이더라도 일본에 주소를 가진 양육자와 사이에 양육에 관한 요건을 갖추면 양육자에게 아동수당이 지급된다.
# 아동수당의 신청 및 지급대상
국내 법안은 제2조에서 보호자를 정하면서 여기에는 친권자, 후견인, 기타 아동을 사실상 보호·양육하는 자로 정하고, 제6조와 제9조에서는 실제 아동수당을 청구하고, 수당을 지급받는 대상을 “수급권자의 보호자 또는 보건복지부령으로 정하는 대리인”으로 정하고 있다.
통상 수급권자의 보호자로 예상할 수 있는 자는 부모(양부모 포함), 친족, 미성년 후견인 등을 예상할 수 있으나(제2조 제4호의 사항), 현재 법안에서는 이를 구체적 사항을 적시하지 않고 있으며, 특히, 제6조 제1항에서는 아동수당 지급 대상에 대해서는 대통령령에 대리인의 경우 보건복지부령으로 정하도록 하위법령에 위임하고 있다.
비록 제2조 정의조항에서 ‘보호자’를 “아동의 친권자·후견인, 그 밖의 사람으로서 아동을 사실상 보호·양육하고 있는 사람”으로 정하고 있지만, 그 부모와 아동의 구체적 태양에 따른 수당신청 및 수당지급대상이라는 관점에서는 현재의 법안이 불명료한 것이 사실이다.
현재 아동수당의 지급신청과 지급대상자로 설정하고 있는 ‘수급권자의 보호자’는 입법적 측면에서 그 내용이 불명확하다. 실제, 수급권자인 아동의 부모가 이혼협의 중 별거하거나 업무 기타의 이유로 독립하여 해외 거주하는 경우 등도 있을 수 있고, 입양아동, 아동복지시설에 입소하고 있는 경우 등 매우 다양한 형태가 나타날 수 있다.
한편, 수당 등을 실제 신청하고 지급받는 것은 수급권자의 권리실현을 위한 핵심 절차법적 사항이고, 이 경우에는 입법원리의 하나인 법률유보의 원칙에 따라 가능한 법률에서 정하는 것이 원칙이다.
그렇다면, 국내 법안 제6조는 이러한 아동을 둘러싼 상태적·입법적 고려를 하여 가능한 아동수당의 신청자와 지급대상자를 명확히 정할 필요가 있다. 지금처럼 포괄적 규정과 하위법령에 위임하는 방식을 둔 채, 제16조에서 일정한 경우 환수조치를 할 수 있도록 하는 것은 헌법상 법치주의의 핵심기준인 명확성의 원칙, 포괄위임금지의 원칙에 반할 가능성이 매우 높다.
일본 ‘아동수당법’은 첫째, 부모가 이혼 협의 등으로 별거하는 경우 아동과 동거하는 자에게 우선지급하도록 하고 있으며, 둘째, 부모가 해외에 살고 있는 경우 그 부모가 일본 국내에서 아동을 양육하고 있는 자를 지정하면 그에게 지급하고 있다. 셋째, 아동을 실제 양육하고 있는 미성년 후견인이 있는 경우 그 미성년 후견인에게 지급하고, 넷째, 아동이 시설에 입소하고 있는 경우나 입양되어 양부모 등이 있으면 원칙적으로 해당 시설의 장, 양부모 등에게 지급하도록 명문화하고 있다.
아동수당의 실제 지급자는 양육자인 부와 모 중, “아동의 생계를 유지하는 정도가 높은 자”로 정하고 여기에는 부모의 수입상황, 아동에 관한 가족급의 상황, 소득세 등의 부양공제 적용상황, 건강보험의 적용상황, 세대주 적용상황 등을 고려하여 판단하게 된다.
“출산장려 측면 고려해 연령별, 자녀수별 차등지급하는 것도 고려해 볼 필요있어”
# 아동수당 지급액 및 기준
국내 법안은 법률에서는 아동수당액을 ‘일정액’으로만 정하고 있어 향후, 하위법령에서 실제 금액을 정할 것으로 예상된다. 다만, 보건복지부의 보도자료에 따르면, 매월 10만원을 소득수준에 상관없이 지급하는 것으로 되어 있다.
국내 아동수당법의 제정목적이 제1조에서 밝히고 있는 것처럼 아동의 건강한 성장환경 조성과 균등한 기회보장, 아동의 기본적 권리보장과 복지향상에 있는 것이지만, 이를 통해 저출산 문제에 대응하는 측면도 있으리라 판단된다. 그렇다면, 출산장려의 측면, 아동연령 상향에 따른 가족 내 필요수요의 충족 등을 고려하여 연령별, 자녀수별 차등지급하는 것도 고려해볼 필요가 있다.
일본은 15세 미만의 자에게 아동수당을 지급하되 연령에 따른 차별지급을 원칙으로 하고 있다. 0~3세미만 15,000엔 정액을 지급하고 3세~초등학교 졸업시 10,000엔(자녀 2인까지), 15,000엔(자녀 3인 이상)을 각각 지급한다. 중학생 10,000엔 정액을 지급하고 있다. 소득제한 이상은 5,000엔을 정액지급한다.
한편, 국내 법안은 보건복지부 보도자료에서도 밝히고 있다시피, 보호자의 소득수준과 관계없이 지급되도록 하고 있어, 사실상 아동양육에 있어 보편적 복지를 실현하고 있다. 이러한 입법조치는 재정확보의 문제, 정치적 해석의 문제로 다소간의 논란이 야기될 수는 있지만, 저출산 대응 정책이라는 관점에서 바라보면 일응 타당한 면이 강조될 수 있다.
일본 아동수당법은 국내법안과는 달리 가구단위 소득제한액을 법령에 명시하여 가구기준 일정소득 이상인 경우에는 차등지급하도록 하고 있다. 그리하여 부부·아동 2인 가구를 기준으로 소득한도는 960만엔을 정하고 있고, 여기에 해당하는 자는 정액으로 5,000엔을 지급하도록 하고 있다.
일본은 아동수당을 지급받기 위해 일정한 소득수준 이하일 것을 요구하고 있다. 이에 따라 양육자는 전년의 소득이 일정금액 이상일 경우에 아동수당을 지급받지 못한다.
국내에서 향후 이 부분에 논란이 가중될 경우, 일본 사례를 참고할 필요가 있다. 다만, 일본에서도 소득제한세대에 대한 수당지급에 관해서 소득공제방식으로 대체하고 수당지급은 삭제해야 한다는 논란이 남아 있다.
# 아동수당의 급여수준
국내 법안 제4조 제1항 및 제2항, 보건복지부 보도자료에 따르면, 아동수당은 원칙적으로 10만원을 지급하되 지방자치단체에서 조례로 정하는 바에 따라 10만원 이상을 지급할 수 있고, 지급대상 자 역시 법률에서 정하는 바와 달리 정할 수 있음을 정하고 있다. 다만, 이 경우 지방자치단체 장은 보건복지부 장관 및 소관 중앙행정기관의 장과 협의하도록 하고 있다.
‘아동수당법(안)’에서 정하고 보건복지부 보도자료에서 설명하고 있는 아동수당액 10만원의 법적 의미를 살펴보면, ‘아동수당법(안)’에서는 아동수당액의 최소기준을 정하고 있고, 그 이상의 금액도 지방자치단체의 조례에 근거하여 지급할 수 있는 것으로 해석할 수 있다.
국내에 존재하는 모든 지방자치단체는 재정안정성에 있어 매우 불균형한 것이 현실이다. 만일 재정건정성과 안정성이 높은 지방자치단체에서 10만원을 상회하는 아동수당을 지급하는 경우, 지방자치단체별로 심각한 불균형이 나타날 수 있을 것이다.
게다가 현행 ‘아동수당법(안)’ 재정부담에 있어 중앙정부와 지방자치단체의 관계를 명확히 설정하고 있지 않은 상태에서 지방자치단체별 아동수당 지급수준의 간격이 급격히 벌어진다면 지역간 출산률의 격차가 커질 수 있는 가능성이 높아지고 이는 지방균형발전이라는 정부정책과 배치되는 결과가 야기될 수 있다.
이러한 문제에 대응하기 위해서는 가능한 ‘아동수당법(안)’에 근거를 직접두거나 하위법령에서 구체적 재정분담계획을 정할 필요도 있다.
일본 ‘아동수당법’은 법령에서 ‘중앙정부와 지방자치단체(도도부현·시정촌)는 2:1’, 사업주(3세미만의 자녀를 둔 피용자를 둔 사업주)는 7/15를 부담하며 공무원은 이를 소속기관이 부담하도록 하고 있다.
“‘장애인복지법’, ‘장애아동복지지원법’상 수당과 아동수당 중복 여부 명시화해야”
# 급여의 조정여부
사회복지 또는 사회보장에 있어 급여운영의 절차법적 원칙을 살펴보면, 급여의 신청, 급여의 지급, 급여의 조정, 급여의 정지, 급여의 제한, 부당이득의 환수 등으로 구분할 수 있다.
‘급여의 제한’이란 법 위반사항이 발생할 경우 급여의 전부 또는 일부의 지급하지 않는 것을 말한다. ‘급여의 정지’란 법 규정에도 불구하고 급여의 지급이 곤란한 경우 일정기간만 급여의 지급을 중지하는 것을 말한다.
‘급여의 조정’이란 이른바 “중복사회보장”, “과잉사회보장”의 남용을 방지하여 재정안정성과 급여형평성을 달성하기 위한 조치로 동일 또는 유사한 내용의 급여수급권이 2이상 발생하는 경우 어느 하나의 급여는 지급하고 나머지는 지급하지 않는다든가, 2이상의 급여간의 상계에 따라 지급하는 것을 말한다.
현재 국내 사회보험, 공공부조, 사회서비스 법제에서는 단일 법령 내 또는 관련 법령간에 급여 운영에 있어 급여의 조정, 정지, 제한 등에 관한 사항을 대부분 규정하고 있지만, 현재 ‘아동수당법(안)’에서는 특히 아동수당과 유사한 급여 간의 조정에 관한 규정을 두고 있지 않다.
현재 ‘장애인복지법’ 제50조제1항 및 같은 법 시행령 제30조 제2항에서는 장애아동수당제도를, ‘장애아동 복지지원법’ 제22조 제2항에 따른 양육수당을 정하고 있다.
‘장애인복지법’ 제50조제1항 및 같은 법 시행령 제30조 제2항에서는 18세 미만이고 장애인 등록을 한 자에게 장애아동수당을 지급받을 수 있도록 하고 있다.
‘장애아동 복지지원법’ 제22조 제2항에서는 국가 및 지방자치단체는 ‘영유아보육법’ 제10조에 따른 어린이집 또는 ‘유아교육법’ 제2조제2호에 따른 유치원을 이용하지 아니하는 장애 영유아에게 ‘영유아보육법’ 제34조의2에 따라 양육수당을 지급할 수 있도록 하고 있다.
현재 ‘아동수당법(안)’에는 아동수당의 조정에 관한 명문의 규정이 없기 때문에 일응 ‘장애인복지법, ’장애아동 복지지원법‘ 상의 수당과는 조정의 대상이 아니므로 중복하여 지급될 수 있는 것으로 해석 할 수 있다. 만일 그렇다면, ’아동수당법(안)‘에 이러한 사항을 명시하여 수범자와 지방자치단체에 해석과 집행상의 혼선을 최소화할 필요는 없는지 검토가 필요하다.
이러한 제안은 아동수당의 지급대상자를 보호하고 있는 아동시설에게도 그대로 적용된다. 즉, 아동시설은 현재에도 개별법령상 여러 유형의 아동보호에 따른 보조금을 지원받고 있다. 이경우, 보조금과 수당은 법적 성격을 달리하므로 조정의 대상이 될 수 없는 것이 법리에 부합하나, 그 예외인 경우도 국내 법령에서 다수 찾아 볼 수 있는 바, 여기에서도 필요하다면 급여의 조정대상에 해당하는지 아니면 제외인지를 명시적으로 정할 필요도 있어 보인다.
# 보호자 등의 급여사용의 제한
‘아동수당법(안)’ 제3장에서는 아동수당 수급권자의 사후관리에 관한 사항을 정하고 있다. 여기에는 제11조 미지급 아동수당의 지급, 제12조 아동수당의 지급정지, 제13조 수급계좌의 변경, 제14조 아동수당 수급권의 상실, 제15조 신고, 제16조 환수, 제17조 환수금의 고지, 독촉 및 징수 등에 관한 사항을 정하고 있다.
특히, 보호자 등의 급여사용 제한은 제12조 아동수당 지급의 정지, 제16조 환수와 관련되고, 더 나아가 벌칙 또는 과태료 조항과도 관계된다.
‘아동수당법(안)’ 제12조에 따른 아동수당 지급정지의 요건은 ① 일정기간 해외체류, ② 행방불명 또는 실종에 따른 사망추정, ③ 기타 이에 준하는 경우이다.
또한 제16조 환수의 요건은 ① 거짓이나 부정한 방법으로 아동수당을 받은 경우, ② 지급정지 기간에 아동수당이 지급된 경우, ③ 기타 사유로 아동수당이 잘못지급되거나 중복지급된 경우이다. 그리고 제12조와 제16조에 따른 벌칙이 정해져 있다.
‘아동수당법(안)’ 제12조 및 제14조에 따르면 보호자 등이 아동수당을 아동의 양육과 보호 이외의 부당한 사용에 대해서는 별다른 규정을 두고 있지 않다. 예를 들면, 보호자 등이 아동수당을 지급받아 수급권자인 아동과 직접적으로 관련없는 사용처에 소비하는 경우(도박탕진, 유흥비용, 보호자의 채무변제 등)이 여기에 해당한다.
현행법상 별다른 규정이 없기 때문에 해석상 허용될 수 밖에 없다. 그렇다면 아동수당제도는 그 취지를 무색하게 하며 더 나아가 입법무용성의 문제가 발생할 수 있다. 또한 소득수준에 상관없이 아동수당을 지급하도록 하고 있기 때문에 아동수당을 실제 지급받는 자의 법적 모럴해저드 현상이 발생할 가능성도 있다.
따라서 제12조와 제14조에 이러한 사항을 고려한 규정을 추가하고, 그 경중에 따라 벌칙 또는 과태료 조항을 체계적으로 정비하는 방안도 생각해 볼 수 있다.
# 중앙정부와 지방자치단체의 협의
국내 ‘아동수당법(안)’제4조 제2항 및 제10조 제5항은 지방자치단체가 조례를 통해 아동수당의 지급수준, 지급방법 등을 법령에서 정한바와 달리 집행하고자 하는 경우 사전에 보건복지부장관 및 관계 중앙행정기관의 장과 협의하도록 하고 있다.
아동수당제도는 국가복지정책의 일환이고, 현행 법령의 구조를 보면 본칙조항에서 지방자치단체 장의 사무로 정하고 있는 점, 제23조에 위임규정을 두고 있다는 점에서 아동수당제도와 관련된 지방자치단체의 권한은 중앙정부 권한에 대한 위임사무이다. 다만, 법률에서 조례 제정을 통해 위임사무를 처리하도록 하고 있는 점을 살펴보면 ‘아동수당법(안)’에 따른 위임사무는 기관위임사무로 볼 수 있다.
본래 지방의회가 조례를 통하여 위임사무에 관여할 수 있는 경우에는 단체위임사무이나 기관위임사무도 예외적으로 법령에 구체적 범위를 정하여 조례에 위임할 수 있다.
현재 ‘아동수당법(안)’은 입법구조상, 단체위임사무가 아닌 기관위임사무라 해석되므로 중앙정부의 포괄적 관리감독권이 인정된다. 다만, 최근 국내에서는 청년수당 등을 둘러싸고 중앙정부와 보건복지부 간의 법률 해석상의 충돌이 있었다.
현행 ‘사회보장기본법’제26조 제2항에 따라 “중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다”고 정하고 있다.
이와 관련해 법제처는 ‘사회보장기본법’ 제26조 제2항에 따른 ‘협의’를 ‘동의’에 해당하는 것으로 유권해석하였다.
최근 벌어진 국내 입법과 해석의 문제로 중앙정부와 지방자치단체 간의 ‘협의’가 절차법적 측면에서 사전협력과 조정의 의미를 갖는 것인지, 아니면 지방자치단체의 일정한 권한행사에 있어 중앙정부의 ‘동의’를 받는 것을 의미하는지 여전히 논란 중이다.
실무에 있어서는 단순 협의사항을 동의(사실상 승인)제도로 운영하여 국내 지방자치제도의 발전을 저해하고 있는 것도 오래전부터 학계에서 지적되 온 것이 현실이다.
앞서 제시한 바와 같이 국내 ‘아동수당법(안)’에서 중앙정부와 지방자치단체 간에 아동수당을 둘러싼 권한(재원 등)분배가 불명확하게 설정되어 있는 상황에서 비록기관위임사무인 아동수당의 지급액, 지급방법 등에 있어 중앙정부와 지방자치단체 간의 협의는 기존의 논란을 가중시킬 가능성도 있어 보인다.
법리적으로 ‘아동수당법(안)’에서 정하고 있는 지방자치단체 장의 권한이 기관위임사무이고, 기관위임사무의 법적 성격상 아동수당제도의 관리주체가 중앙정부임을 고려한다면, ‘아동수당법(안)’ 제4조 제2항 및 제10조 제5항에 따른 중앙정부와 지방자치단체 간의 ‘협의’제도는 ‘동의’로 해석하는 것이 일응 타당하기도 하다.
아동수당법(안)의 주요내용에서 안 제4조 제2항, 제10조 제5항의 입법취지가 지방자치단체에게 아동수당의 지급대상 및 지급수준, 지급방법 등에 대한 지방자치단체의 자율성을 인정하기 위함에 있다고 하는 것을 고려하고, 이를 충분히 해석에 반영한다면, 위 개별조항에서는 ‘동의’가 아닌 순수한 ‘사전협의’로 해석하는 것이 타당할 것으로 보인다.
그렇지 않다면, 논란의 소지를 없애기 위해 ‘아동수당법(안)’ 제4조 제2항 및 제10조 제5항에 따른 ‘협의’를 ‘승인’ 정도로 수정하는 것은 어떤지 제안하고 싶다.
