김성섭 강동대 교수, 사립유치원 재무회계규칙의 문제점 지적
“재정회계가 아닌 발생주의 방식의 일반회계체제로 재정립해야”
“차입금·적립금 허용도 허가 사항으로 제한해 실제로는 금지돼”
[베이비타임즈=송지나 기자] 정부는 사립유치원 운영의 투명성을 제고한다는 취지에서 예산 및 결산서의 세입세출 항목을 별도로 제시해 운영하는 사학기관재무회계규칙을 오는 9월1일부터 시행한다.
새로 시행되는 사학기관재무회계규칙은 기관 운영의 애로성을 타개하기 위해 차입금과 적립금의 운영을 제한적으로 허용하는 내용도 담고 있다.
그러나 이러한 방향의 개정에 대해 사립유치원들은 강력하게 반발하고 있다. 설립 및 운영 재원이 개인의 재산으로 구성되어 있는 사립유치원에 재정 회계가 근간을 이루고 있는 사립학교재무회계규칙을 적용하는 것은 실제 사립유치원의 운영을 나타내지 못한다는 것이다.
또 교육부가 회계 투명성을 요구하는 요인으로 들고 있는 재정 지원도 학부모에 대한 지원일뿐 사립유치원에 대한 재정 지원은 아닌데다 차입금 및 적립금의 허용도 실제로는 허가 사항 등으로 제한해 금지하고 있는 점 등을 들어 규칙 시행을 반대하고 있다.
정부가 사립유치원에 적용키로 한 사학기관재무회계규칙은 어떤 내용을 담고 있으며 문제점은 무엇인지, 어떻게 개선해야 할지를 김성섭 강동대 겸임교수의 연구자료를 통해 자세히 짚어본다.
김성섭 교수는 24일 서울 여의도 침례교회 교육관에서 진행된 한국유아정책포럼 창립세미나에서 발표주제로 ‘사립유치원 재무회계규칙의 구성 요건과 문제점’을 발제했다.
김 교수는 “사립유치원의 재정이나 재무 및 회계를 구성하는 자산 등은 일반 개인이 투자한 것이며, 교육비 등 운영 재원도 부모들이 제공하는 교육비”라면서 “학비지원을 검증한다는 명목으로 사립유치원을 정부회계 기준으로 통제하려고 하는데 합당하지 못하다”고 주장했다.
김 교수는 이어 “발생이나 운영 등에서 전혀 다른 성격으로 구성돼 권리의 주체와 재정의 주체가 완전히 다름에도 불구하고 국공립과 동일한 회계규칙으로 만들어낸 자료나 회계 정보들은 회계적인 정보보다는 오직 감사의 수단으로 적용이 될 뿐”이라고 비판했다.
그는 “유치원 운영이나 학비지원 등에 있어서 국가의 지원 비율이 낮은 사립유치원들에게 재정회계규칙을 일괄적으로 적용하는 것은 헌법의 평등권에 위배될 뿐만 아니라 회계 구성에 왜곡을 가져오는 원인이 된다”고 지적했다.
김 교수는 또 “사립유치원의 현실성 있는 회계운용을 위해서는 기본금, 차입금, 적립금, 감가상각과 설립자의 투자에 대한 권리 인식 등에 대한 항목들이 인정돼 회계 항목으로 분개될 수 있어야 하고, 시설 사용료 형식의 감가상각 방법 등도 사립유치원의 회계에 포함돼야 한다”고 주장했다.
◇ 설립자 책임인 사립유치원의 재원조달 및 운영 = 사립유치원의 재정이나 재무 및 회계를 구성하는 자산 등은 일반 개인이 투자한 것이다.
재정지원이 없는 사립유치원은 재원의 조달이나 운영후의 결과에 대한 모든 흐름을 회계의 대상으로 하고, 운영에 대한 책임은 전적으로 설립자와 원장에게 달려 있으며, 안정적 운영을 위해 모든 것을 부담해야 한다.
설립시에 투입된 자원은 개인의 순자산일 수도 있고, 부족분은 차입으로 조달할 수도 있으므로 이자 비용이나 기회비용이 발생할 수 있다. 또 운영시에도 인건비 등 필요경비를 포함한 적정 잉여가 필요하며, 장기적인 시설의 보수나 재건축등을 위한 적립이나 충당금 등도 필요하다.
더구나 회계적인 흐름으로 실제 투입된 재원들의 적정 흐름을 장부상으로 적정한 분개를 통해 나타낼 수 있어야 한다. 현실적으로도 우리나라의 사립유치원들은 생계형이 많으며, 적정 생활을 위한 일부의 영리는 발생해야 한다.
그럼에도 사립유치원 회계는 교육 목적에 의해 비영리회계의 범주로 분류돼 수익성보다는 원아들의 교육을 위해 조달된 재원의 운용 수준을 중시하도록 하고 있다.
또 재정회계의 특징에 의해 현금의 유입 및 유출 시점에서 수익과 비용을 인식하는 현금주의 또는 현금주의와 발생주의의 절충형태인 수정발생주의를 적용하고 있다.
교육비나 기타 전입금 등은 전량 교육에 투입되어야 하는 특성에 의해 비용의 기간적 배분을 통한 기간손익계산을 인정하지 않으며, 유치원의 설립에 조달된 재원은 귀속 여하를 불문하고 상각과정을 둘 수 없다.
유치원 회계의 운용이 기금과 예산규정에 따른 자산의 유입․유출 및 잔액을 나타내는 것이기에 설립에 투입된 토지구입비나 건물 건축비, 기타 비품 구입비 등은 모두 매몰비용으로 인식돼 장부상에 그 가치를 표시하지 않고 설립 시나 고정자산을 구입한 시기에 전부 상각하거나 일시불 지출로서 기장하고 있다.
사립유치원 회계는 유치원 인가 이전에 원사가 완공이 되어야 성립하는 것을 원칙으로 한다. 따라서 원사 완공 이전에 부지매입이나 건축에 소요된 재원 등은 실제로 유치원 설립에는 투입되지만 유치원 회계 성립 이전의 지출은 회계 대상에서는 제외되고, 자산에는 등재되는 모순을 지닌다.
그 결과 자산의 취득이나 건축에 소요된 비용 등은 회계에서 제외되고, 운용에 대한 기회비용이나 지출 내역 등도 장부상에 기재될 수 없으며, 결국은 운영 시점에서 회계 왜곡의 한 원인이 될 수 있다.
◇ 사립유치원에 재정회계 일괄적용은 평등권 위배 = 유아교육 재정은 국민의 납세에 의한 재정으로 구성되고 있으므로 법인 중심의 사학기관이나 국공립유치원들에게 재정회계규칙을 적용하는 것은 지극히 당연할 것이다. 이에 비해 사립유치원들은 재정 구성이 개인의 재원에 있으므로 재정회계방식을 적용하는 것은 올바르다고 할 수 없다.
정부는 무상교육비 지원을 재정회계 적용의 근거로 제시하고 있지만 실제 재정 지원 비율은 전액 이루어지고 있지 않으므로 재정회계 방식을 적용하는 것은 올바른 방법이라고 할 수 없으며 오히려 일반회계의 기준을 적용하여야 할 것이다.
또 우리나라의 유아교육법에는 유아교육에 대한 무상지원을 규정하고 있다. 즉 유아교육법 제24조 제1항에는 공사립유치원을 막론하고 유치원에 취원 중인 유아들 모두에게 무상교육을 실시할 것과, 동법 제2항에 의해 무상교육비는 학부모에게 지원하며 동법 제26조에는 사립유치원에 대한 재정 지원도 규정하고 있다. 그러나 이러한 법의 내용과는 다르게 무상교육비는 차별적으로 지원되고 있다.
국공립유치원에 취원 중인 원아들에게 국가가 지원하는 경비는 원아 1인을 기준으로 할 때 99만원이지만, 사립유치원에 취원 중인 원아들에게는 누리과정비 22만원 및 종일반비 7만원을 포함한 29만원에 불과하다, 국공립과 사립유치원간 재정지원에 차이가 있음은 물론 사립에 취원 중인 원아 부모들은 추가로 31만원 정도를 부담해야 한다.
김 교수는 “유치원 운영이나 학비지원 등에 있어서 국가의 지원 비율이 낮은 사립유치원들에게 재정회계규칙을 일괄적으로 적용하는 것은 헌법의 평등권에 위배될 뿐만 아니라 회계 구성에 왜곡을 가져오는 원인이 된다”고 지적했다.
결국 지금처럼 국가의 재정지원 비율이 낮은 상태에서 국공립과 사립유치원의 회계를 동일 선상에서 수평비교를 하는 재무회계규칙을 적용하는 것은 전혀 이치에 맞지 않는다는 것이다.
◇ 사립유치원 회계제도 구성항목의 문제점 = 김 교수는 회계의 구성항목 역시 설립자와 경영자의 안정적 경영을 위한 감가상각을 회계에 포함돼야 한다고 강조한다.
그는 또 “개인이 설립한 사립유치원의 상황을 인정해 무리한 투명성을 요구하기보다는 경영적 특성을 반영해 공익과 함께 사인의 목적도 성취할 수 있도록 해야 한다”고 밝혔다.
김 교수는 “현재의 사학기관 재무회계규칙은 유치원의 설립에 필요한 재산을 설립자의 출연으로 간주하고 있으며, 이에 의해 소유권은 인정되지만 소유에 따른 댓가 등 권리는 인정되지 않는다”고 말했다.
그는 “사립유치원들이 요구하는 시설 사용료도 교육부는 개인들의 출연으로만 인정하고 있다”면서 “그러나 출연에 대한 댓가로 인건비나 운영비 지원 등이 이루어지고 있는 법인과는 달리 사립유치원들은 출연한 재산으로 보기 어렵다”고 지적했다.
비록 국가가 유아교육의 공교육을 추진하고 누리과정비를 부모에게 지원한다고 해도 사립유치원은 개인이 설립한 경영체이므로 운영 책임은 개인이 부담하여야 한다. 그러나 현행 유치원 회계는 설립자에 대해 책임은 부과하되 권리는 인정하지 않는 모순적인 구조를 유지하고 있다.
운영 결과로 발생하는 손실이나 부족금 등은 설립자의 책임으로 하고 있지만 운영의 결과에 의해 적자 등이 발생해도 국가는 아무런 책임을 지지 않는다.
원아의 감소 등으로 자금 과부족이 생겨도 경영자가 재정 지원을 받을 수 있는 어떠한 규정도 존재하지 않는다. 이런 논리라면 당연히 잉여금에 대한 귀속도 설립자에게 있어야 할 것이지만 재정회계 기준을 적용해 유치원회계에서 잉여를 만드는 것은 인정되지 않고 있다.
김 교수는 “스웨덴이나 호주, 뉴질랜드 등 서구의 많은 나라들과 일본, 중국 등에서는 사립유아교육기관들의 적정 운영을 통한 잉여의 창출을 인정하고 있다”면서 “우리나라도 사립유치원의 교육적 목적을 위해 필요한 자금의 흐름과 잉여에 대해서는 적정의 운영 성과를 통한 수익을 인정하거나 적정 경영의 결과에 의해 발생한 이익의 적립이나 영리성을 인정해야 한다”고 말했다.
실제로 OECD 국가들은 유아교육의 정책적인 확대를 위해 시설의 설치 등 국가 재정에 의한 유아교육기관 설립과 유아교육에 대한 투자가 어려울 경우 실제 교육기관의 설립에 소요되는 재원을 사회적인 비영리 기업이나 사회자본 등 민간 재원으로 설립할 수 있도록 하고 있다.
또 민간의 교육기관 설립에 소요되는 기본 자산에 대한 인정과 시설사용료 등을 지급함으로써 유아교육에 대한 저변의 확대와 국가의 재정 증가에 대한 부담을 완화할 수 있는 방안을 제시하고 있다.
유치원 회계에서 감가상각을 인정하고 있지 않는 것도 문제다. 즉, 유치원의 설립시에 자산의 취득 비용은 설립 시에 이미 투자되었다는 재정회계의 성립 기준과, 감가상각이 현금흐름을 수반하지 않는다는 것에 의해 재원 적립 등이 인정되지 않는다.
교육환경의 개선을 위해 유치원의 시설과 설비는 주기적으로 개축 또는 보완되어야 하지만 재정회계에 의하면 원사나 차량 등의 자산에 대한 충당금이나 감가상각을 인정하지 않고 있다. 따라서 사립유치원들의 시설의 개축이나 보완을 할 경우 설립자의 개인적인 출연을 할 수 밖에 없는데, 설립자의 출연재산 또한 환수할 수 있는 항목이 구성되어 있지 않다.
유치원의 설립시 투입한 토지구입이나 건축비등 즉 고정비는 직접비용은 아니지만 교육 목적을 위해 반드시 필요한 비용이다. 유치원의 건립에도 자기자본과 차입에 의한 타인자본이 혼용되기 마련이다.
그러나 외부 차입이 인정되지 않는 현행의 회계 기준에 의해 타인자본의 차입이나 이자 비용 등은 인정되지 않으며, 회계 항목을 변경하여 설립자의 전입금으로 기장할 경우 전입금만 인정되고 세출로는 인정되지 않는 모순이 발생한다.
재정회계는 국가가 지급하는 재정 지원을 근간으로 하기에 재정이 필요한 시기에 적절한 지출을 함으로써 회계를 지속할 수 있지만 사립유치원의 경우는 실제 수납하는 납교금이나 지출하는 비용의 지출 시기, 건물의 유지보수나 감가상각 등을 모두 포함할 수 있는 회계로 구성이 되어야 한다.
따라서 기존의 현금주의 중심의 회계에 대한 인식 기준을 발생주의의 인식으로 전환되어야 할 필요성이 있다고 김 교수는 강조했다.
사학기관재무회계규칙에 유치원 설립자의 정당한 권리에 대한 보장이 담겨 있지 않은 것도 문제로 지적되고 있다.
회계 및 경영의 주체에 대한 설립자의 권리 인정은 설립자의 권리 보전과 투자 부분에 대한 회수 및 운영 성과에 대한 적절한 보상 차원으로 볼 수 있다.
설립자의 기본금 투자에 대한 인정은 개인의 사유재산이라는 당위성과 유치원 설립 당시에 재정 지원이 없었던 점 및 설립자의 재산권 보전과 설립자로부터의 새로운 투자 유인 효과 등을 통하여 실질적인 운영의 투명성을 높일 수 있는데, 투자된 부분에 대한 설립자의 기본적인 재산권을 보전하고 책임 경영을 도모하기 위한 것으로 매우 필요할 것이다.
이러한 기본금 등 설립자의 권리를 인정하는 것은 직접적인 운영으로 인한 운영 책임과 회계의 속성인 경영책임을 구분하는 것에도 중요한 판단 기준이 될 수 있으며, 교육 시설에 대한 일정 비율의 사용료와, 감가상각비, 적립금, 차입금 및 관련 비용과 설립자들의 근로에 대한 급여나 퇴직금 등으로 사립유치원의 설립과 투명한 운영에 중요한 역할을 하여야 하는 설립자들에 대한 책임과 동시에 권리의 인정이 되는 항목들이 포함되어야 한다.
김 교수는 “설립자의 권리를 회계에 반영할 수 있는 보상의 형태로는 급여 및 수당의 지급이나 기타 운영비 항목, 경영 컨설팅 비용 또는 설립비의 일정 비율을 고정적으로 지급하는 방안 등을 들 수 있다”고 밝혔다.
◇ 사립유치원 특성 반영하는 회계제도 제정 필요 = 김 교수는 “사립유치원 회계제도의 효용성을 높이기 위해선 사립유치원 운영실태를 정확하게 반영하는 새 규칙으로 제정돼야 한다”고 조언했다.
그래야만 사회적으로 용인될 수 있는 투명성을 확보하는 회계제도가 될 수 있다는 것이다.
첫째, 사학기관재무회계규칙은 모든 대상에게 동일의 규칙을 일괄적으로 적용함으로써 규모에 따른 차이를 인정하지 않고 있으며, 따라서 운영규모가 상대적으로 소규모인 사립유치원에 법인 중심의 회계 기준으로 제정이 된 사학기관재무회계규칙을 적용하는 것은 유치원의 운영 실태를 정확하게 반영하지 못하는 오류를 갖고 있다.
재정회계 중심의 사학기관재무회계규칙은 사립유치원의 경영 규모, 내용의 난이, 회계운용 능력 부족 등으로 실제적인 회계 운용 상황을 정확하게 반영하지 못하기 때문에 일반회계 체제로 재정립할 필요가 있다.
둘째, 사학기관재무회계규칙의 형식들은 사립 유치원의 경영 현황을 나타낼 수 있는 규칙으로 제정되어야 한다. 투입되지 않은 재정을 근거로 법적인 의무만 강조하는 회계보다는 사립유치원의 현실과 운영에 부합하는 회계 제도가 만들어져 사회적으로 용인될 수 있는 투명성을 스스로가 확보할 수 있도록 재구성돼 사립유치원의 특색에 맞는 회계제도를 만들어 정착시켜야 한다.
따라서 실제로 경영 현실에 적합한 새로운 사립유치원재무회계규칙을 제정하여 회계운영을 하여야 할 것이다.
셋째, 회계 인식 기준에 의해서도 현금주의 방식에서 벗어나 발생주의 방식으로 전환해야 한다.
사립유치원의 회계는 실제로는 일반회계와 가깝지만 국가가 일방적으로 법규로 선언한 재정회계 방식의 사학기관재무회계규칙을 답습하고 있다. 재정회계의 틀을 적용하기 위한 현금주의에서 발생주의적인 인식으로 전환해 올바른 회계 내용을 정할 수 있도록 해야 한다.
넷째, 사립유치원의 현실성 있는 회계운용을 위해서는 기본금, 차입금, 적립금, 감가상각과 설립자의 투자에 대한 권리 인식 등에 대한 항목들이 인정되어 회계 항목으로 분개될 수 있어야 하고, 시설 사용료 형식의 감가상각 방법 등은 사립유치원의 회계에 포함되어야 한다.
또, 유치원의 안정적 경영을 위한 원비책정권이나 경영권 등은 책임에 맞게 경영자들이 자율적으로 정할 수 있도록 자율권이 보장이 되어야 하며, 이에 따라 회계 내용도 새롭게 구성이 되어야 한다.
사학기관재무회계규칙에는 감가상각, 충당금이나 적립금 등 발생주의적인 원인에 의한 내용과 기초 설립비나 차입금 및 이자 비용, 설립자에 대한 권리 보전과 잉여의 회수 등 일반회계 항목들이 인정되지 않고 있다.
다섯째, 사립유치원 회계의 투명성은 운영 요인이나 제도 요인들의 조화에 의한 새로운 기준으로 재설정 되어야 할 것이다. 유치원 회계는 국가가 재정 지원의 검증을 위해 절대적인 투명성을 요구하고 있지만 운영주체인 사립유치원의 상황을 고려해 투명성의 기준을 재설정해야 한다.
사립유치원은 개인이 설립하였기에 국가의 공적인 재산은 아니며, 운영과 관리 등은 개인에 의하여 이루어지므로 복잡한 제도 등으로 무리한 투명성을 요구하기보다는 경영적 특성을 반영하여 공익과 함께 사인의 목적도 성취할 수 있어야 한다.
여섯째, 국가는 민간 유아교육 시설운영을 공공시설로 전용하거나 실제 유아교육에 투입된 재원에 대한 매입 등을 통해 공교육 발전을 위한 정책을 수립하고 필요한 재정 지원 노력을 해야 한다.
일곱째, 국가는 투명성을 요구할 수 있을 정도로 유아교육 수요자에 대한 균등한 재정 지원을 확대할 필요가 있다. 재정지원은 없으면서 투명만 요구하는 것은 투입이 없이 산출만 얻으려는 것과 같고, 회계의 기본에도 어긋나는 일이다.
