[보육논단] 사립유치원의 정체성과 정책 방향 / 김정호 교수
[보육논단] 사립유치원의 정체성과 정책 방향 / 김정호 교수
  • 김복만
  • 승인 2017.03.27 15:46
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"바우처 받지 않는 자율형 사립유치원 허용도 필요"
"사립유치원 설립자에 시설사용료·정당한 대가 지불을"

[베이타임즈=김복만 기자] “유아교육의 국가책임제라는 미명 아래 사립유치원 교육의 다양성 말살은 국가 권력의 남용이고 오용이다.”

“사립유치원 설립자에게 시설사용료와 설립자로서의 기여에 대한 정당한 대가를 지출할 수 있도록 사학기관재무회계규칙을 개정해야 한다.”

“사립유치원에 대한 국가의 개입은 학부모의 선택을 돕기 위한 정보 공시와 폭력 등을 단속하는 정도에 그치는 것이 좋다.”

김정호 연세대학교 경제대학원 특임교수는 24일 열린
한국유아정책포럼 창립기념 세미나에서 정부가 9월 시행을 목표로 추진하고 있는 ‘사학기관재무회계규칙’과 관련해 이같이 말했다.

김 교수는 사립유치원의 ‘사립다움’을 지키기 위해선 사립유치원의 자유 허용, 자율형 사립유치원의 인정, 회계규제 현실화 등 정책 변화가 있어야 한다”고 역설했다.

그는 또 학부모에게 지원하는 보육보조금 때문에 학교법인용 회계기준으로 사립유치원을 통제하는 것은 잘못된 법이지만, 불가피하게 교육
내용에 대한 통제가 필요하다면 바우처를 받지 않는 사립유치원, (가칭)자율형 사립유치원을 허용해야 한다고 주장했다.

다음은 김정호 특임교수가 주제발표한 ‘사립유치원의 정체성과 정책 방향’ 전문이다.

▲ 김정호 연세대 경제대학원 특임교수가 24일 서울 여의도 침례교회 교육관에서 개최된 한국유아정책포럼 창립기념 세미나에서 ‘사립유치원의 정체성과 정책 방향’ 주제발표를 하고 있다.

 


사립유치원의 정체성과 정책 방향
- 사립유치원의 ‘사립다움’이 보존되길 기대하며

/ 김정호 연세대학교 경제대학원 특임교수

1. 4차 산업혁명과 창의적 유아교육의 중요성

4차 산업혁명의 시대다. AI(Artificial Intelligence: 인공지능)에 기반한 IBM의 소프트웨어 왓슨이 웬만한 의사보다 더 정확한 진단을 내리게 되었다. 미국에서는 법률분야에서도 AI에 기반한 로펌(Law Firm)이 등장했다. 법과 판례를 외우는 일이라면 굳이 변호사를 필요로 하지 않는 시대가 와 있다.

교육으로 지식을 전수하는 시대는 막을 내리고 있다. 과거의 지식은 새로운 시대에 적응하는 데에 오히려 방해가 될 수도 있다. 이제 인간에게 정말 중요한 것은 지식이 아니라 변화를
대하는 태도와 자세이다. 앞에 닥친 변화를 긍정적으로 받아들이고, 그 변화를 활용하려는 마음이 있을 때 새로운 시대가 제대로 살아진다.

변화를 대하는 긍정적인 자세, 탐구하는 자세, 새로운 것에 도전하는 자세는 상당 부분 타고난다. 그러나 부분적으로는 후천적으로 배울 수도 있다. 만약 그런 태도를 교육을 통해서 기를 수 있다면 이를수록 좋을 것이다. 나이가 들면 지식을 알려줄 수는 있지만 삶의 태도에 영향을 주기는 어렵다. 그래서 유치원이 중요하다.

구글의 창업자 세르게이 브린(Sergey Brin), 아마존의 창업자 제프 베조스(Jeff Bezos)는 유치원에서 경험했던 문제해결식 프로그램이 어른이 된 후 자신들의 성공에 큰 기여를 했다고
말했다.

이제 유아교육은 우리의 미래세대가 4차 산업혁명 속에서 잘 살아가기 위해 매우 중요한 사명을 부여받고 있는 것이다.

2. 사립유치원이 국공립보다 낫다

유아들에게 자유롭고 창의적이며 다양한 프로그램을 제공하자면 먼저 유치원부터 자유로 워야 한다. 자유 위에서만 창의적이고 다양한 프로그램이 나타날 수 있다.

자유와 창의, 다양성은 사립/민간의 속성이다. 국공립에 비해서 사립유치원의 특징이자 장점은 다양성과 창의성이다. 항상 학부모들의 선택을 받아야 하기 때문이다. 학부모들과 아이들은 저마다의 취향과 원하는 바를 가지고 있기 때문에 사립유치원은 그들을 만족시키기 위해 다양한 활동을 시도하기 마련이다. 그렇지 않으면 원아를 받을 수 없기 때문이다. 다양한 교육내용과 다양한 수업료, 그것이 사립의 특징이자 장점이다.

반면 국공립유치원은 그럴 이유가 없다. 예산은 국가에서 보장하기 때문에 걱정할 이유가 없고, 수업료도 거의 무료이기 때문에 원아모집도 걱정할 이유가 없다. 즉 유치원과 교사들이 교육내용과 자신들의 활동을 굳이 학부모와 아이들에게 맞추지 않아도 된다는 말이다. 학부모보다는 감독관청에게 맞추게 된다. 그러다 보면 교육의 활기가 떨어지고 내용도 획일적이 되기 마련이다.

대다수 선진국에서 유치원을 포함한 사립학교들은 국공립에 비해서 수업료가 비싸다. 국가의 예산이 투입되지 않는데다가 질높은 교육을 제공하기 때문이다. 학부모들이 무료이거나 무료에 가까운 공립 유치원 대신 비싼 수업료를 내면서 사립 유치원에 보내는 이유는 사립유치원의 시설과 교육 내용이 국공립보다 마음에 들기 때문이다.
 
사립유치원의 자유와 유연성이 교육의 혁신을 시도하게 만들며, 그 중에서 성공적이 것이 나타난다. 그런 것을 국공립 유치원들이 모방하기도 한다. 애초부터 그럴 목적으로 사립을 활용하는 나라도 있다.

사립유치원이 비싸다고 하지만 숨은 비용까지 포함해서 생각해 보면 반드시 그런 것만도 아니다. 특히 우리나라는 사립의 교육비용이 국공립의 총교육비용보다 낮다. 사립의 비용은 학부모의 부담으로 직결되기 때문에 사립유치원은 우수한 교육을 제공하면서도 비용을 절감
하려는 노력을 하기 마련이다.

그러나 국공립유치원는 그럴 이유가 없다. 정부 예산이 책정되는 한 절약할 이유가 없다. 오히려 남기면 문제가 되기 때문에 모든 예산을 소진하려는 유인이 생긴다.

사정이 이런데도 대다수의 사람들이 사립유치원이 더 비싸다고 생각하는 것은 학부모들이 직접 부담하는 비용만 눈에 보이기 때문이다. 사립유치원은 거의 모든 비용을 학부모들이 부담하게 되지만 국공립유치원 운영에 소모되는 비용은 대부분 국가(납세자)가 부담하기 때문에 사립이 더 비싸다고 느낀다.

사회 전체의 부담으로 생각하면 사립이 국공립보다 높다. 사립유치원은 국공립보다 교육의 질은 높고(또는 낮지 않고) 비용은 더 낫다는 것이 진실이다.

3. 한국 사립유치원에게 닥친 국공립화의 위기

한국의 사립유치원은 그 역할을 잘 해왔다. 어려운 여건 속에서도 유아들에게 다양한 프로그램들을 제공해왔다.
하지만 불행하게도 사립유치원들은 이 사회로부터 그 가치를 제대로 인정받지 못했다.

첫째 유치원비가 높다는 것이 언론과 시민단체들의 공격 대상이 되곤 했다. 납세자들이 부담하는 숨은 비용까지 포함할 경우 국공립유치원이 사립보다 최소 50% 이상은 더 높음에도 불구하고 학부모가 직접 부담하는 비용만 따진 결과이다.

둘째, 사립유치원은 온갖 비리의 온상인 것으로 지목되기에 이르렀다. 그 비리의 대부분이 자영업으로 운영되던 곳에 법인회계를 강요한 결과 생긴 것들이다. 즉 과거에는 문제가 안되던 지출이 새로운 회계체제에서는 횡령이 되어 버린 것이다. 사정이 그런데도 학부모들과 언론의 사립유치원을 비리의 주범으로 간주하기에 이르렀다.

사립유치원에 대한 이같은 오해들은 가난의 대물림을 차단해야 한다는 관념 그리고 ‘귀족교육’에 대한 혐오와 결합했다. 그 결과 나타난 것이 모든 학교들의 획일화이다. 대다수의 사립초중고등학교들이 국공립과 다를 바가 없어졌다. 국가가 국공립보다 나은 사립을 허용하지 않기 때문이다. 이제 유치원에게까지 그 물결이 밀려들었다. 우리나라의 사립유치원은 국공립화되어 가고 있다.

4. 유아교육의 국가책임이 사립 자율성 말살의 이유가 되어서는 안된다

이렇게 질문해보자. 교육을 통해서 창의적 인재를 길러낼 것인가, 아니면 말 잘 듣는 인재를 길러내야 하는가. 당연히 창의적 인재다. 그러면 창의적 인재를 기르기 위해 교육환경은 획일적인 것이 좋은가, 다양한 것이 좋은가? 이 질문에 대한 답도 분명하다. 다양한 교육 환경일 것이다.

그렇다면 지금 국가가 추진하고 있는 사립유치원의 국공립화와 국공립유치원의 확대는 이런 교육의 가치와 부합하는가? 그렇지 않다. 국가의 유아교육 정책은 잘못 가고 있다. 다양성을 확대하는 것이 옳은데도 오히려 이미 사립유치원의 다양성을 파괴하고 있는 것이다.

사립유치원의 다양성 말살은 유아교육의 국가책임제라는 틀 속에서 이루어지고 있다. '유
아교육발전 5개년 계획'은 유아에 대한 국가의 완전책임제를 선언하고 있는 것이 사실이다.

그러나 유아교육의 국가책임이 유아교육의 획일성을 뜻하지는 않는다. 유아교육의 국가책임이란 국민이 돈을 들이지 않고도 유아교육을 받을 수 있게 해주겠다는 것이다. 안타깝게도 정부는 국가책임을 핑계로 유아교육을 획일화시키고 있다.

국가 책임이라는 미명하에 교육의 다양성을 파괴하고 모든 유치원을 국공립처럼 획일화하는 것은 국가 권력의 남용이고 오용이다. 아이들이 4차산업혁명에 제대로 적응하지 못하게 만드는 것이다. 대한민국의 미래를 망치는 일이기도 하다.

왜 사립유치원에 대해서 직접 재정지원을 하지 않고 바우처 제도(아이사랑카드)를 실시하게 되었는지 생각해 봐야 한다. 바우처 제도를 실시하는 이유는 국민이 돈 안들이고 교육을 받으면서도 선택권을 주기 위함이다. 또 그 선택을 받기 위한 학교들의 노력을 촉진하기 위함이다.

그러자면 학부모에게 학교선택권을 주되 학교들에게는 자유를 줘야 한다. 그래야 바우처제도의 취지가 살아난다. 그럴 때에 비로소 교육에 대한 국가의 책임을 수행하면서도 아이들이 교육의 다양성을 동시에 누릴 수 있다.

스웨덴, 덴마크, 영국 같은 나라들은 모두 그렇게 하고 있다. 그런데 우리의 바우처제도는 모양만 바우처다. 사립유치원들의 자유를 인정하지 않는 바우처는 바우처가 아니다.

사립유치원에 대한 국가의 개입은 학부모의 선택을 돕기 위한 정보 공시와 폭력 등을 단속하는 정도에 그치는 것이 좋다.

▲ 24일 여의도 침례교회 교육관에서 열린 한국유아정책포럼 창립기념 세미나에서 참석자들이 김정호 연세대 경제대학원 특임교수의 ‘사립유치원의 정체성과 정책 방향’ 주제발표를 경청하고 있다.

 


5. 사립유치원의 비리를 어떻게 볼 것인가?

사립유치원의 비리 문제가 자주 등장한다. 원장이 원비로 해외여행을 갔고, 친인척을 직원으로 채용하는 등의 내용들이다. 언론 보도만으로는 사립유치원의 소유자가 유치원의 재산을 도둑질하는 것으로 보인다.

그런데 그 내막을 잘 따져 보면 이상한 구석이 있다는 것을 알 수 있다. 사립유치원은 설립자의 사유재산이다. 2012년까지만 해도 국가가 그렇게 인정해 왔다. 사립유치원이 사유재산이라는 말은 사립유치원의 모든 부동산과 돈들이 설립자의 소유라는 말이다. 소유자는 자신
들을 정당하게 사용할 권리가 있다. 자기 돈을 자기가 쓰는 것이 뭐가 이상한가.

그런 원리는 모든 자영업자들에게 적용된다. 동네 식당 주인이 손님에게서 받은 음식값을 모아 식당 주인아 쓸 개인 자동차를 구입한다고 해서 횡령이 되는가? 그냥 자기 돈을 자기가 쓰는 것일 뿐이다. 동네 의원을 하고 있는 의사가 환자에게서 받은 진료비 또는 보험공단에서 받은 진료비로 해외여행을 가는 것이 횡령인가. 전혀 아니다.

물론 세금계산을 위해 사업상의 비용인가 개인적인 비용인가를 구분하는 문제가 있기는 하나 개인적인 용도로 쓴다고 해서 법을 어기는 것이 아니다. 그냥 자기 돈을 자기가 쓰는 것일 뿐이다.

대다수의 사립유치원들도(법인유치원을 제외) 대부분 자영업자와 같은 상황이었다. 학부모로부터 받은 돈을 어떻게 쓰든 그것은 재량 사항이었다. 학부모들에게 중요한 것은 ‘가성비’일뿐 유치원 소유자가 개인적으로 돈을 어떻게 쓰는지는 문제가 되지 않았다.

문제가 생긴 것은 국가가 갑자기 학교 법인용의 회계를 사립유치원에게 적용하면서부터다.

새로운 회계 방식으로 인해 유치원 설립자들은 두 가지의 제약을 받게 되었다.

첫째, 유치원 설립자들은 학부모나 국가로부터 받은 수입 중에서 설립자라는 명목으로는 한 푼도 가져갈 수 없게 되었다. 원장이라는 직책에 대한 보수의 형태로만 대가를 가져갈 수 있을 뿐이다. 설립자/투자자의 지위는 완전히 박탈당한 셈이다.

원장의 보수에 특별한 제한이 없기 때문에 설립자가 원장을 겸직해서 어느 정도의 대가를 취할 수 있는 여지가 있기는 하다. 그러나 이것은 편법으로 비칠 수 있기 때문에 언제라도 규제가 들어갈 수 있다. 또 원장을 겸직할 수 없는 설립자들은 재산을 완전히 박탈당한 셈이다.

둘째는 정부가 정한 항목 이외로는 지출이 허용되지 않는다. 비용항목은 매우 세세한 수준까지 규정되어 있기 때문에 결국 교육의 내용까지 규제될 수밖에 없다. 획일적 교육을 만들어 내는 중요한 수단이다.

이런 규제들이 갑자기 적용되기 시작했다. 사립유치원 설립자들에게는 적응할 충분한 시간이 주어지지 않았다. 심지어 아직도 새로운 회계의 내용을 잘 모르는 원장들도 많다고 한다.

알았든 몰랐든 예전에 수십년간 해왔던대로 행동한다면 감사에 적발되어 범죄자로 낙인찍히
게 되었다.

이런 법은 잘못되었다. 필자는 올바른 법이라면 사회의 관습과 통상적인 행동방식을 수용해야 한다고 본다. 통념에 따라 행동한 것이 범죄가 되어서는 안된다고 생각한다. 만약 새로운 법으로 통념을 바로잡고 싶다면 빠른 시간 안에 큰 무리 없이 새법에 맞춰서 행동을 바꿀 수 있어야 한다.

상식에 따라 행동하면 범죄가 되고, 법을 따르면 파산을 하게 되는 법이라면 범법자의 잘못이 아니라 법이 잘못된 것이다. 필자는 2012년 이후 갑자기 사립유치원에 적용되기 시작한 재무회계규칙이 그렇게 잘못된 법이라고 생각한다.

6. 사립유치원의 사립다움을 지키기 위해 필요한 정책의 변화

1) 사립유치원에 자유를 허용하라.

아이들에게 어떤 내용을 어떻게 가르칠지(또는 안가르칠지)를 사립유치원 스스로 결정하게 하라. 무엇이 좋은지에 대한 궁극적 판단은 교육부의 공무원 또는 유아교육과 교수가 아니라 학부모의 선택에 맡기면 된다.

바우처(아이사랑카드)는 학부모의 선택과 사학의 자율권을 위해 고안된 제도이다. 국민이 학비 없이 교육을 받으면서도 획일적 국공립 교육의 폐해를 피하기 위해 등장했다. 그 취지를 살려야 한다.

또 바우처는 사립유치원이 아니라 학부모에 대한 보조금임을 잊지 말아야 한다. 학부모에게 바우처 대신 현금을 줬다고 생각해보라. 그 현금을 유치원이 받았을 때 국가가 무슨 권리로 그 돈의 사용처를 감사할 수 있는가. 바우처를 이유로 사립유치원의 교육과 회계에 대한 통제를 하는 것은 바우처제도의 취지에 맞지 않는다.

2) 차선책으로 자율형 사립유치원을 인정하라.

유아교육의 다양성과 창의성을 위해서 사립다운 사립유치원이 반드시 필요하다. 그래서 사
립유치원에게 국공립유치원에게나 필요한 프로그램을 강요하지 말아야 한다.

그러나 바우처 제도 때문에 불가피하게 교육내용에 대한 통제가 필요하다면 바우처를 안받는 사립유치원, (가칭)자율형 사립유치원이라도 허용해야 한다. 자율형 사립유치원에 대해서
는 교육의 내용과 유치원비 등에 대해서 간섭을 하지 말아야 한다. 개입은 반국가적 교육내용, 아동학대 등의 경우로 한정해야 한다.

3) 회계규제를 현실화하라

사립유치원에게도 제대로 된 회계가 필요한 것은 사실이다. 그러나 회계규제가 사립유치원의 일거수 일투족을 통제하는 수단이 돼서는 안된다. 회계 규제는 주식회사의 외부감사법인이 사회에 공개하는 수준이면 족하다.

즉 수입과 지출, 이익과 손실이 얼마인지, 그리고 재산상태가 어떠한지를 밝히는 수준이면 된다. 세세한 항목까지 밝히라고 하는 것은 교육의 세부적인 내용을 통제하는 것, 다시 말해서 교육을 획일화로 이어진다.

회계를 공개하게 하는 것은 필요하지만 어디에 어떤 돈을 쓰는 지를 통제해서는 안된다.

그것은 학부모의 선택과 판단에 맡기자는 것이 바우처제도의 취지이다. 무엇이 옳고 그른지는 학부모들이 판단하면 된다.

굳이 지금처럼 회계통제를 해야 한다면 최소한 유치원 설립자에게 시설사용료와 설립자로서의 기여에 대한 정당한 대가는 지출할 수 있게 해줘야 한다. 또 사립유치원 설립자와 직원들이 새로운 회계제도에 적응하는 데 필요한 교육과 유예기간을 줘야 한다.

7. 사립유치원의 사립다움을 지키기 위해 필요한 사립유치원 자신들의 노력

1) 욕먹는 부분에 대해서 세상에 적극적으로 해명하라

사립유치원은 마치 범법자처럼 되어 이미지가 굳어져가고 있다. 돈을 횡령하고 아이들 학대나 일삼는 집단인 것처럼 인식되어 가고 있다. 대다수의 사립유치원 설립자들은 억울하다고 느낄 것이다.

하지만 그 억울함은 스스로 구제할 수밖에 없다. 감사의 지적사항이 어떤 경위로 일어난 것이며 어디까지 사실이고 어디부터 억울한 것인지를 적극적으로 밝혀야 한다. 그렇게 하지않으면 범죄 집단의 이미지가 굳어져서 저항할 수 없는 지경이 되어 버릴 것이다.

이런 문제는 덮어둔 채 집단 휴원 같은 방식으로 항거한다면 국민에게 파렴치한 집단으로 비춰져 최악의 경우 실질적으로 유치원을 몰수당하는 지경에 이를 수도 있다. 억울한 것은 스스로의 노력으로 해명할 수밖에 없다.

2) 사립유치원의 자율화가 국공립화보다 더 유익함을 적극적으로 홍보하라

사립유치원은 국공립유치원에 비해서 교육내용도 좋고 비용도 더 저렴하다(국가예산 투입까지 포함할 경우). 하지만 납세자들과 학부모들은 그렇다는 사실을 알지 못한다. 또 교육당국이나 국회의원들도 국공립을 확대하겠다면 표 얻을 궁리만 할 뿐 진실을 알리고 싶어 하지 않는다.

따라서 진실은 사립유치원 스스로 알릴 수밖에 없다. 사립유치원이 얼마나 우수하고 국가예산을 위해서도 얼마나 유리한지, 기존의 국공립확대 정책에 어떤 문제가 있으며 국민들에게 얼마나 피해가 가는지를 파악해서 적극적으로 학부모와 납세자들에게 알려야 한다. 자유는 공짜로 얻어지지 않는다.

그런 면에서 유아정책포럼 같은 단체가 자생적으로 생겨난 것은 매우 고무적인 일이다. 이
런 노력을 통해서 사립유치원의 사립다움이 지켜지고 더욱 발전하길 기대한다.


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